Costas procesales en los procedimientos de personal

La Sentencia del Tribunal Constitucional nº 10/2022, de 7 de febrero de 2022 -ECLI:ES:TC:2022:10– estima el recurso de amparo de un funcionario respecto de las resoluciones dictadas por un juzgado de lo contencioso-administrativo de Barcelona en tasación de las costas causadas en un procedimiento abreviado. 

Los hechos relevantes para la resolución del recurso de amparo

a) El 7 de julio de 2016, un funcionario de carrera, interpuso recurso contencioso- administrativo contra la desestimación por silencio administrativo de su alzada formulada contra el acuerdo de 23 de febrero de 2016, del Departamento de Interior de la Generalitat de Cataluña, por el que se aprobaba y hacia pública la lista de personas asignadas a un puesto de trabajo. 

b) El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Barcelona dictó sentencia de fecha 6 de abril de 2017 por la que estimaba el recurso interpuesto, y que, por lo que ahora nos interesa, en su fundamento jurídico tercero, contenía el siguiente pronunciamiento relativo a las costas: «[c]onforme al art. 139 LJCA sí es procedente imponer las costas procedimentales tanto a la demandada como a la codemandada, ambas por mitad, por el criterio de vencimiento objetivo, y sin limitación alguna al no haberse generado en el suscribiente serias dudas de Derecho al respecto ni concurren circunstancias excepcionales para su no imposición, ya que ambas (demandada y codemandada) han obrado por lo demás con temeridad procesal, pues sabiendo estas dos partes litigantes el momento exacto de fechas y contenidos obrantes en el expediente administrativo y que les fue evidenciado por S. S.a al inicio del plenario, han seguido ratificándose en sus posiciones procesales de inadmisibilidad de los recursos de alzada litigiosos de autos». 

c) Practicada la tasación de costas a instancia de la parte demandante, por diligencia de ordenación de 20 de junio de 2017, fueron impugnadas por indebidas y excesivas por la administración y el codemandado. 

d) La impugnación de las costas por indebidas formulada por la Generalitat de Cataluña se fundamentó en que, no siendo preceptiva la asistencia letrada del demandante ex art. 23.3 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa (LJCA), debía excluirse de la referida tasación, de conformidad con el art. 241.1 de la Ley de enjuiciamiento civil (LEC). 

Por decreto de la letrada de la administración de justicia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Barcelona, de 20 de noviembre de 2017, fue desestimada esta impugnación pues, según razona, aunque de acuerdo con el art. 23.3 LJCA «la presencia de letrado no es obligatoria ante un órgano unipersonal, como lo es el presente caso, […] también hay que tener en cuenta la supletoriedad de las normas contenidas en la Ley de enjuiciamiento civil». De este modo, si bien el art. 32.5 LEC dispone, como regla general, que habrán de excluirse de las costas los derechos y honorarios de abogado y procurador cuando su intervención no sea preceptiva, también prevé varias salvedades, una de las cuales consiste en que el demandante tenga su domicilio «en lugar distinto a aquel en que se ha tramitado el juicio», circunstancia que se da en la presente causa, por lo que el demandante sí tiene derecho a resarcirse de tales gastos. 

e) La impugnación formulada por el codemandado tuvo como fundamento la improcedencia de una determinada partida por un motivo diverso, siendo estimada en el referido decreto de la letrada de la administración de justicia. 

f) La administración y el codemandado formularon sendos recursos de revisión. Por la Generalitat se alegó la infracción de lo dispuesto en el art. 32.5 LEC, en relación con el art. 14.1 LJCA, además de aducir que la elección del domicilio por el demandante entre Barcelona y Girona y la no coincidencia con el lugar de tramitación del juicio tuvo un carácter voluntario, con lo que no podía operar la excepción del art. 32.5 LEC. El codemandado consideró infringidos los arts. 23.3 y 14.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con los arts. 394 LEC y 139 LJCA, concluyendo que, no siendo preceptiva la intervención de letrado, no deberían incluirse sus honorarios en las costas, adhiriéndose al recurso de revisión de la administración. El recurrente en amparo se opuso a dichos recursos. 

g) Por auto de 1 de marzo de 2018, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Barcelona estimó el recurso interpuesto por la Generalitat al considerar que el recurrente podía haber formulado la demanda ante los juzgados de Girona, donde tenía su domicilio, pues, de acuerdo con el art. 14.1 LJCA, en materia de personal «será competente, a elección del demandante, el juzgado o el tribunal en cuya circunscripción tenga aquel su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado», con lo que no puede operar la excepción prevista en el art. 32.5 LEC. 

h) El recurrente en amparo promovió un incidente excepcional de nulidad de actuaciones denunciando que la interpretación de los preceptos aplicables (arts. 23 y 139 LJCA, en relación con los arts. 23.2, 241 y 394 LEC) efectuada por el juzgado en la resolución precedente vulneraba el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), al limitar injustificadamente su derecho de defensa; así como el principio de igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE), al deparar un tratamiento privilegiado a las costas procesales de la administración frente a las que tuvieran su origen en la representación y defensa del funcionario. Tanto la Generalitat de Cataluña como el codemandado se opusieron a la solicitud de nulidad. 

i) Por auto de 8 de junio de 2018, el juzgado desestimó la nulidad interesada por cuanto, según razona, «supone un recurso implícito al auto frente al cual no cabe recurso alguno», ya que «[l]a parte viene a discutir la interpretación que hace la resolución de los preceptos 32.5 de la LEC y 14.1 LJCA, es decir no es que se trate de que el auto carezca de motivación, sino que la parte está en desacuerdo con la misma, lo que no puede fundamentar por sí el incidente de nulidad de actuaciones». 

Las razones del Tribunal Constitucional para estimar el recurso de amparo

Una interpretación y aplicación del Art. 32.5 LEC irrazonable:

<En primer lugar, el juzgador ha realizado una interpretación y aplicación del art. 32.5 LEC totalmente irrazonable, con infracción del derecho a la tutela judicial efectiva del demandante de amparo. Así, para excluir los honorarios del abogado que asistió al demandante de amparo de la tasación de costas, el auto de 1 de marzo de 2018 invocó la regla del art. 32.5 LEC, según el cual, «[c]uando la intervención de abogado y procurador no sea preceptiva, de la eventual condena en costas de la parte contraria a la que se hubiese servido de dichos profesionales se excluirán los derechos y honorarios devengados por los mismos», salvo las excepciones que contempla el propio precepto. El órgano judicial razonó en aquella resolución que no resultaba de aplicación la excepción referida al supuesto en «que el domicilio de la parte representada y defendida esté en lugar distinto a aquel en que se ha tramitado el juicio», porque entendió que el recurrente había podido elegir los juzgados de Girona, correspondientes a su domicilio en Vilafant. Pero ese razonamiento es inadmisible porque supone, lisa y llanamente, privar al actor del derecho al fuero electivo que le otorga el art. 14.1.2 LJCA. 

Junto a ello, se aprecia que la aplicación que realizó el órgano judicial del art. 32.5 LEC resultó aún más irrazonable desde el momento en que prescindió de los pronunciamientos de la propia sentencia dictada en su día, en relación con la cual se sustanció el incidente relativo a la tasación de costas. En efecto, el auto de 1 de marzo de 2018 eludió toda consideración sobre la otra excepción contenida en el art. 32.5 LEC, que permite también incluir los derechos y honorarios devengados por el abogado y procurador, en los supuestos en que su intervención no sea preceptiva, cuando «el tribunal aprecie temeridad en la conducta del condenado en costas». Y esta excepción habría resultado plenamente aplicable en este caso, puesto que, en la sentencia de 6 de abril de 2017 (fundamento de Derecho tercero), el juzgador había determinado expresamente, a efectos de la condena en costas, que tanto la demandada como la codemandada habían obrado con temeridad procesal, pronunciamiento que fue completamente soslayado en los autos aquí impugnados. 

Resulta, asi, patente la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva del demandante de amparo en la que habrían incurrido las resoluciones judiciales que son objeto de impugnación en el presente procedimiento porque, entendiendo aplicable a este supuesto el art. 32.5 LEC, sin embargo, la concreta aplicación que realizaron del mismo resultó absolutamente irrazonable.>

La excepción prevista en el art. 23.3 LJCA, cuando el funcionario público actúe «en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles», es una facultad concedida por el legislador a ese colectivo de carácter potestativo, que podrán activar o no libremente.

<Por otra parte, de la fundamentación desarrollada en sus resoluciones se desprende, también, que el juzgado no concibe la excepción prevista en el art. 23.3 LJCA, cuando el funcionario público actúe «en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles», como una facultad concedida por el legislador a ese colectivo de carácter potestativo, que podrán activar o no libremente, sino como un supuesto equiparable a las hipótesis en que se torna innecesaria la asistencia letrada de los litigantes, previstas para otros órdenes jurisdiccionales (arts. 31.2 LEC, 21.1 LJS y 967 LECrim), sin parar mientes en que las diferencias con tales regímenes son relevantes. 

Ha de tenerse en cuenta que la reglamentación de las costas en el marco de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, contenida en su art. 139, no contempla regla especial alguna aplicable a la hipótesis prevista en el art. 23.3 LJCA. En este punto, hemos de traer a colación el carácter nuclear que el Tribunal ha reconocido al derecho a la asistencia letrada, cuya finalidad, puesta de relieve «es la de asegurar la efectiva realización de los principios de igualdad de las partes y de contradicción que impone a los órganos judiciales el deber positivo de evitar desequilibrios entre la respectiva posición procesal de las partes, o limitaciones en la defensa que puedan inferir a alguna de ellas un resultado de indefensión, prohibido en todo caso por el art. 24.1 CE» (STC 174/2009, FJ 2); de forma que la intervención del letrado, siendo preceptiva, «se convierte en una exigencia estructural del proceso» (ibidem); e incluso, no siendo preceptiva, «no priva al justiciable del derecho a la defensa y asistencia letrada del art. 24.2 CE, ya que no se obliga a las partes a actuar personalmente, sino que se les faculta para elegir entre la autodefensa o la defensa técnica» (STC 7/2011, FJ 2).>

No se pueden «imponer requisitos o consecuencias impeditivos, obstaculizadores, limitativos o disuasorios del ejercicio de las acciones» si no existe previsión legal y, aun existiendo, si no se satisfacen las exigencias de motivación

<Por otro lado, hemos convenido en que existe una vinculación entre la imposición de costas y el derecho de acceso a la jurisdicción, como vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y, en consonancia con ello, el que juzgados y tribunales tengan que respetar una serie de exigencias derivadas de ese derecho de acceso, de forma que no pueden «imponer requisitos o consecuencias impeditivos, obstaculizadores, limitativos o disuasorios del ejercicio de las acciones» si no existe previsión legal y, aun existiendo, si no se satisfacen las exigencias de motivación (STC 51/2009, de 23 de febrero, FJ 2). 

Pues bien, resulta evidente que la selección e interpretación de la normativa aplicable llevada a cabo por el juzgado comporta, en la hipótesis excepcional prevista, una carga adicional al recurrente funcionario que, en ese caso, deberá asumir los derechos y honorarios devengados por su representación y asistencia técnica, a los que, cuando proceda y cuando menos, se sumarán los gastos derivados de la intervención del letrado de la administración de que se trate. Ante esa perspectiva, el derecho a la asistencia letrada perderá atractivo para el servidor público afectado, pues su libre ejercicio se grava económicamente; y, por la misma razón, tal lectura tendrá efectos disuasorios sobre el ejercicio por el funcionario del derecho de acceso a la jurisdicción. Pero dicho resultado, como ya hemos destacado, no se encuentra previsto en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues no se contempla en su artículo 139, donde se contienen los criterios aplicables al pronunciamiento en costas. Las negativas consecuencias sobre la posición procesal del funcionario derivarán de la aplicación supletoria de reglas ajenas a la reglamentación especial de esta materia.>

Una lectura del Art. 23.3 LJCA acorde con la relevancia constitucional de la asistencia letrada y del pronunciamiento en costas a efectos de asegurar la plena salvaguarda de los derechos concernidos

<A la vista de las reflexiones precedentes, consideramos necesario realizar una lectura más acorde con la relevancia constitucional de la asistencia letrada y del pronunciamiento en costas a efectos de asegurar la plena salvaguarda de los derechos concernidos. Para ello bastará con interpretar la excepción dispuesta en ese apartado 3 del art. 23 LJCA como una facultad reconocida a los funcionarios públicos que, en la situación objetiva descrita, les permite optar entre la defensa técnica o la autodefensa de sus intereses. Esa interpretación resulta avalada por la propia literalidad del precepto, que utiliza el vocablo «podrán», connotando la posibilidad de que no operen las reglas dispuestas en los dos primeros apartados de ese precepto, en virtud de las cuales resultaría preceptiva la asistencia letrada en las actuaciones ante órganos jurisdiccionales unipersonales (art. 23.1 LJCA), y esa asistencia técnica por abogado y la representación por medio de procurador cuando se trate de actuaciones ante órganos colegiados (art. 23.2 LJCA). Por lo demás, es la interpretación que se desprende de la voluntad expresada por el legislador. En el propio preámbulo de la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, que introduce la previsión del art. 23.3 LJCA, recuperando una posibilidad que había existido antes en dicha Ley, justifica tal introducción señalando que se hace «para permitir que los funcionarios públicos, que no tienen reconocido el derecho de justicia gratuita con independencia de sus recursos, puedan comparecer por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles, con lo que se recupera la regulación ya existente con anterioridad a la Ley 10/2012». De esta explicación se desprende claramente el carácter potestativo que se otorga a la previsión del art. 23.3 LJCA. 

De acuerdo con esa intelección, las resoluciones impugnadas vulneraron el derecho a la tutela judicial efectiva, en relación con el derecho de defensa y a la asistencia letrada (art. 24.1 y 2 CE), toda vez que incurrieron en una interpretación irracional de los preceptos aplicables, carente de la suficiente cobertura legal, con efectos disuasorios del ejercicio por el recurrente de sus derechos de acceso a la jurisdicción y a la asistencia letrada.>

En definitiva, el Art. 23.3 LJCA no ampara la no condena en costas a la administración demandada en aquellos supuestos en los que el recurrente sea un funcionario público en defensa de sus derechos estatutarios.

Si queréis profundizar en el contenido del Art. 23.3 LJCA os recomiendo este artículo de Rafael Rossi y si ya os apetece rizar el rizo, podéis ver en este otro post como el concepto de domicilio de la LEC, no coincide con el concepto de domicilio del Artículo 14.1 de la LJCA.

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