Cosa juzgada y (doble) silencio


Este post, junto a este otro, nacen como consecuencia de una consulta que me planteó un compañero y que, en su momento, no pude contestarle. Lo cierto es que, a día de hoy, sigo sin tener una respuesta convincente que darle pero, mientras buscaba respuesta en las bases de datos, me encontré con la sentencia citada en el post anterior y he tenido acceso a una reciente sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que resultan de interés.

Esta última es llamativa porque, con remisión a la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2008, alcanza una solución distinta atendiendo a las circunstancias concurrentes del asunto que ventilaba. Circunstancia que no es otra que el (doble) silencio. El supuesto de hecho es el que sigue:

Una persona presenta una solicitud ante un Ayuntamiento que es desestimada por silencio, por lo que decide recurrirla ante la jurisdicción contenciosa-administrativa, si bien, al no formalizar la demanda, se dicta Auto de caducidad. Con posterioridad a haber anunciado el recurso y con anterioridad a dictarse la caducidad, la misma persona vuelve a presentar similar solicitud ante el mismo Ayuntamiento. Solicitud que, de nuevo, es desestimada por silencio, y que, también de nuevo, es recurrida ante la jurisdicción contenciosa-administrativa, si bien esta vez si que formaliza la demanda y el pleito llega a la sentencia de instancia y a la aquí comentada en apelación. Señalar que el recurso contra la desestimación presunta de la segunda solicitud se presenta antes de que se dicte el Auto de caducidad del procedimiento judicial iniciado contra la primera solicitud. 

Con esas particularidades, la administración opone los siguientes reparos formales a un pronunciamiento de fondo: cosa juzgada; litispendencia; acto consentido -art. 28LJCA-. Motivos que, uno a uno, son desestimados por la Sala con los siguientes argumentos:

SEXTO.- No concurría ni cosa juzgada, ni litispendencia. 
En principio no se daba cosa juzgada porque en el Procedimiento primero … contra la desestimación presunta de la solicitud presentada el 6 de febrero de 2009, había recaído Auto de caducidad de…, por lo que cuando resolvió la sentencia ahora apelada,…, no existía pronunciamiento jurisdiccional que vinvulará, con los efectos en lo que interesa,. a la sentencia aqui apelada, al margen de lo que posteriormente razonaremos al responder al reparo que se traslada con el recurso de apelación, anlazando con la pretensión de inadmisibilidad, cuiando defiene, en esencia, que se estaba ante la reproducción de una actuación previa consentida. 
Si por un lado no existía cosa juzgada, por otro tampoco existía litispendencia a la fecha de la sentencia, sin perjuicio de lo que hubiera podido debatirse, sobre tal figura procesal, desde la fecha de interposisicón del recurso en el que recayo la sentencia apelada en fecha …, tras la desestimación presunta por silencio de la solicitud en ejercicio de la acción pública presentada en …., hasta el auto de caducidad de …, porque en ese periodo temporal, aunque en relación con dos solicurdes distintas, ambas desestimadas presuntamente por silencio, porque la admininistración no cumplió con la obligación de resolver, existían dos recursos dirigidos contra la desestimación presunta del Ayuntamiento de Abadiño de solictudes, en el ámbito de la acción pública, contra la misma edificación. 
Con ello debemos ratificar que cuando recayó la sentencia apelada no existía litispendendencia, porque no existía ningún proceso jurisdiccional que estuviera en tramitación ante un órgano jurisdiccional.

SÉPTIMO.- No estamos ante el supuesto del artículo 28 de la LJ.

Tras esas consideraciones, partiendo de las pautas en las que se desenvuelven los pronunciamientos de inadmisibilidad en el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo, referidas por la sentencia apelada y que se asumen en el recurso de apelación tenemos que, en el sondo, el autentico debate de naturaleza procesal generado en relación con los antecedentes que debemos tener presentes, en parte a ello nos hemos referido, es si realmente procedía haber acordado la inadmisión por estar ante una actuación consentida, que enlaza con el supuesto de actos contra los que no cabe recurso jurisdiccional del artículo 28 de la Ley de la jurisdicción. El Ayuntamiento va a defender que se ha ejercitado una primera acción pública con la solicitud de …, desestimada presuntamente, interponiendo recurso contencioso-administrativo a finales de 2009, siguiendo el nº…. ante el Juzgado nº … de …., en el que recayó autos de caducidad por no presentarse la demanda en plazo, en fecha…., por lo que se trasladó como recurrido en el recurso interpuesto el …, seguido ante el Juzgado número.. de …, en el que recayó la sentencia apelada, en relación con la desestimación presunta de la solicitud en ejercicio de la acción púbica presentada el … , no sería sino reproducción de la previa reclamación.… sí es importante tener presente que en todo momento se estuvo atacando, por los apelados/demandantes, la desestimación presunta de las solicitudes que se presentaron, por ello sin haber cumplido el Ayuntamiento la obligación de respuesta expresa impuesta por la Ley 30/92, que provoca que en este caso no sean trasladables las conclusiones a las que se refiere el Ayuntamiento, cuando hace cita de la STS de 7 de abril de 2008, recaída en el recurso de casación 4.615/2002, la que, tras exponer de forma precisa lo que significa la cosa juzgada en el ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, la doble vinculación negativa o excluyente y la positiva o perjudicial, en relación la causa de inadmisibilidad del artículo 69.d) de la Ley de la Jurisdicción, recogen los elementos que la deben configurar, para recalcar la diferencia, relevante en el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo, en relación con la identificación de la actuación requerida, con remisión a las SSTS de 10 de noviembre de 1982; de 28 de enero de 1985; 30 de octubre de 1985, 23 de marzo de 1987, 15 de marzo de 1999, 5 de febrero, 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002, cuando ha venido señalando y con remisión a distintos pronunciamientos que:< 

<la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente>

En lo que interesa en la STS que seguimos, en su FJ4º razonó como sigue:  

<Ahora bien, en el presente caso, los referidos criterios no llevan a acoger el motivo porque, aun en el supuesto de que hubiera sido aplicable de oficio, por el órgano jurisdiccional, la prescripción del derecho de la Administración a liquidar las obligaciones tributarias por Impuesto sobre Sociedades (ejercicios comprendidos entre el 1/04/1979 y el 31/03/1984), ello devino imposible al no darse oportunidad al Tribunal a que se pronunciara sobre dicha cuestión, ya que la parte dejó caducar su recurso por falta de formalización de la correspondiente demanda como apreciaron, en su día, los Autos del Tribunal de instancias de fechas 16 de septiembre de 1993 y 12 de enero de 1994. Por tanto, la cuestión no es si es apreciable de oficio la prescripción -que lo es- sino si, consentida la firmeza de la liquidación tributaria, al no formular contra ella oportuna demanda, se puede luego, con ocasión de un nuevo proceso, plantearse dicha prescripción-posibilidad que no puede reconocerse por ser contraria a la seguridad jurídica a la que sirve la indicada firmeza del acto administrativo, y que resulta no sólo de la vinculación a la cosa juzgada sino también de la previsión del artículo 28  LJCA   [coincidente con el art. 40.a)  Ley de 1956], como recuerda el Tribunal de instancia.>

Ello enlaza con lo que ahora pretende el Ayuntamiento, la aplicación de la inadmisibilidad con soporte en el artículo 28 de la actual Ley de la Jurisdicción, en el fondo coincidente con el artículo 40.a) de la Ley de la Jurisdicción de 1956. 

En el supuesto analizado por la STS se partía del supuesto de caducidad de previo recurso, por falta de formalización de la demanda, como ocurrió en el que analizamos en relación con el recurso …, segudo ante el Juzgado número …, incorporado a las actuaciones, pero en el que supuesto de la STS  se trataba de un recurso dirigido contra una actuación expresa, una liquidación tributaria, vinculado a los plazos del recurso contencioso-administrativo, rechazándose un nuevo recurso o nueva impugnación de los efectos de la liquidación previa firme que era contrario a la seguridad jurídica, a la que sirve la firmeza del acto administrativo. 

Estas pautas certeras no son trasladables a nuestro supuesto, por la relevancia que ha de darse al incumplimiento por parte de la administración de la obligación de resolver las solicitudes presentadas por los interesados, obligación de resolver que es manifestación máxima de la exigencia de seguridad jurídica para los administrados, cuyo incumplimiento por la administración no puede tener como consecuencia irradiar los efectos que se derivan de las conclusiones de la STS a la que nos hemos referido, porque nunca puede extraerse tales consecuencias de una desestimación presunta, del incumplimiento de la obligación de resolver.  

Ausencia de respuesta expresa que excluye que podamos sacar las consecuencias que, evidentemente, se deberían haber extraído de estar ante un recurso interpuesto contra un acto expreso, cuando en el curso del proceso jurisdiccional se hubiera desistido o se hubiera dejado caducar por no presentar la demanda en plazo, porque hubiera supuesto la firmeza de la resolución administrativa recurrida, pero, insistimos, ese no es el caso que damos respuesta, por lo que en aplicación de los mandatos derivados de la doctrina del Tribunal Constitucional, en relación con la aplicación restrictiva de las causas de inadmisibilidad, como manifestación de derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, debemos rechazar que concurra la inadmisiblidad pretendida por el Ayuntamiento. 

La lógica con la que se resuelve, a mi juicio, la cuestión, en nada desmerece una resolución judicial que, en otro órgano jurisdiccional o en el mismo pero conformado por otra terna, bien pudiera haber tenido otro desenlace. Reconforta ver que el silencio administrativo ha dejado de ser un reducto inexpugnable. Esperemos que la jurisprudencia, ya que las administraciones no están por la labor, acabe exterminando el uso, y abuso, de esta ficción jurídica.

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