Las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en los asuntos C‑184/15 y C‑16/15: ¿relaciones de servicio «indefinidas no fijas»?

Por DAVID RODRÍGUEZ FIDALGO

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha dictado el pasado 14 de septiembre de 2016 dos sentencias relativas a la aplicación de la Directiva 1999/70/CE a los funcionarios interinos y al personal estatutario de los servicios de salud en casos de encadenamiento fraudulento de nombramientos temporales (asuntos C‑184/15 y C‑16/15 ). Las sentencias han sido dictadas en cuestiones prejudiciales formuladas por distintos tribunales del orden contencioso-administrativo que se plantean, en síntesis, si, conforme al Derecho de la UE, es exigible extender la figura del personal laboral indefinido no fijo al personal de las Administraciones públicas sujeto a Derecho de administrativo.

En esta entrada se expondrán las respuestas dadas por el TJUE y se analizarán sus consecuencias para la resolución de los recursos contencioso-administrativos en los que se formularon las cuestiones prejudiciales. Para un análisis sobre las consecuencias legislativas de las sentencias del TJUE, véase la excelente entrada de Alejandro Huergo en Almacén de Derecho.

Punto de partida: personal laboral, estatutario y funcionarios

Antes de examinar el contenido de las sentencias, resulta conveniente realizar una serie de precisiones sobre la tipología de personal de las Administraciones públicas, ya que esta es la que deberá interpretar y aplicar el juez nacional para resolver los litigios contencioso-administrativos a la luz de los pronunciamientos del TJUE. El experto en empleados públicos podrá omitir la lectura de este punto.

En términos generales, podría decirse que el personal de las Administraciones públicas puede dividirse en tres grandes categorías:

1. Funcionarios.Personal vinculado a una Administración Pública en virtud de una relación estatutaria sujeta a Derecho administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de forma permanente. El estatuto del personal funcionario se regula en el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) y sus normas de desarrollo.

Los funcionarios pueden ser de carrera o interinos. El funcionario interino es aquel nombrado por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera en determinadas circunstancias, entre otras, la ejecución de programas de carácter temporal por un tiempo no superior a tres años (artículo 10.1.c) del EBEP).

2. Personal estatutario. Personal vinculado a los servicios de salud que conforman el Sistema Nacional de Salud en virtud de una relación funcionarial de carácter especial. El estatuto de este personal es el establecido en la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud (Estatuto Marco).

El personal estatutario puede ser fijo o temporal. El personal estatutario fijo es el que, una vez superado el correspondiente proceso selectivo, obtiene un nombramiento para el desempeño con carácter permanente de las funciones que de tal nombramiento se deriven (artículo 8 del Estatuto Marco).

En cambio, el personal estatutario temporal es nombrado por razones de necesidad, de urgencia o para el desarrollo de programas de carácter temporal, coyuntural o extraordinario. Así, dentro de los estatutarios temporales puede distinguirse entre (artículo 9 del Estatuto Marco):

(i) Estatutario interino, nombrado para el desempeño de una plaza vacante en los servicios de salud. Este personal cesa cuando se incorpore personal estatutario fijo a la plaza que desempeñe, así como cuando dicha plaza resulte amortizada.

(ii) Estatutario eventual, nombrado cuando concurran los siguientes supuestos: a) para la prestación de servicios determinados de naturaleza temporal, coyuntural o extraordinaria; b) cuando sea necesario garantizar el funcionamiento permanente y continuado de centros sanitarios; y c) para la prestación de servicios complementarios de una reducción de jornada ordinaria. Este personal cesa cuando se produzca la causa o venza el plazo que expresamente se determine en su nombramiento, así como cuando se supriman las funciones que en su día lo motivaron.

Respecto de los eventuales, el Estatuto Marco dispone en su artículo 9.3 que «[s]i se realizaran más de dos nombramientos para la prestación de los mismos servicios por un período acumulado de 12 o más meses en un período de dos años, procederá el estudio de las causas que lo motivaron, para valorar, en su caso, si procede la creación de una plaza estructural en la plantilla del centro».

(iii) Estatutario de sustitución, nombrado cuando resulte necesario atender las funciones de personal fijo o temporal, durante los períodos de vacaciones, permisos y demás ausencias de carácter temporal que comporten la reserva de la plaza.

3. Personal laboral. Personal vinculado a una Administración Pública en virtud de un contrato de trabajo. Este personal se rige por la legislación laboral (Estatuto de los Trabajadores, convenios colectivos de la Administración, etc.) y por aquellas normas de función pública que les resulten expresamente aplicables.

El personal laboral puede ser:

(i) Fijo, si ha superado el correspondiente proceso selectivo sujeto a los principios de principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

(ii) Temporal, si el contrato de trabajo con la Administración se ha celebrado por duración determinada en alguno de los supuestos del artículo 15 del Estatuto de los Trabajadores.

(iii) Indefinido no fijo. El artículo 15.3 del Estatuto de los Trabajadores establece que «se presumirán por tiempo indefinido los contratos temporales celebrados en fraude de ley». Pues bien, el personal laboral indefinido no fijo es aquel que no ha superado un proceso selectivo para el acceso a la condición de laboral fijo, pero que ha sido contratado temporalmente por la Administración de forma fraudulenta. En estos casos, este personal tiene derecho a que se declare que su contrato es de carácter indefinido y, por tanto, a mantener de forma indefinida su puesto de trabajo en la Administración. No obstante, la aplicación de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público determinan que esos contratos indefinidos lo sean solo hasta que se proceda a la cobertura del puesto que ocupa el indefinido no fijo por los procedimientos selectivos correspondientes (disposición adicional decimoquinta del Estatuto de los Trabajadores).

Debe señalarse como nota común a las tres categorías que el acceso al empleo en la Administración pública como funcionario de carrera, estatutario fijo o laboral fijo solo puede producirse una vez superado un proceso selectivo sujeto a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad (generalmente, un concurso-oposición, artículos 103 de la Constitución, 55 del EBEP y 31 del Estatuto Marco). Y si se observa la forma de extinción de las relaciones de servicio funcionariales y estatutarias (artículos 63 del EBEP y 21 del Estatuto Marco) y del contrato laboral fijo (artículo 49 y siguientes del Estatuto de los Trabajadores), puede afirmarse que, como contrapartida a la superación de dichos procesos selectivos, únicamente la relación funcionarial de carrera o la estatutaria fija y, en menor medida, el contrato de personal laboral fijo, tienen un carácter estable o permanente, frente los supuestos de evidente temporalidad de funcionarios interinos y personal estatutario y laboral temporal.

Las sentencias del TJUE

1. En el asunto C‑184/15 (acumulado con el C‑197/15), se plantean al TJUE cuestiones prejudiciales relativas a:

(i) Un funcionario interino nombrado para la ejecución de un programa supuestamente temporal (la ejecución del convenio relativo a un programa de ordenación urbana de un ayuntamiento). El funcionario interino inició una primera relación de servicio que se extendió durante 1998. Tras la finalización de ese primer nombramiento, y debido a la prórroga del programa temporal, en 1999 volvió a ser nombrado funcionario interino. En 2012 se puso fin con carácter definitivo a la relación de servicio, «toda vez que el programa había sido ejecutado en su totalidad y que el contexto actual de crisis imponía la reducción de gastos de las Administraciones públicas». En total, la relación de servicio interina duró un total de 15 años.

(ii) Una persona nombrada personal estatutario temporal eventual en la categoría de auxiliar administrativo para prestar servicios de naturaleza temporal, coyuntural o extraordinaria. Este nombramiento fue objeto de trece prórrogas, ninguna de las cuales incluía una motivación específica, salvo una genérica mención a «necesidades de servicio». Los nombramientos se produjeron entre 2010 y 2012.

Las cuestiones prejudiciales son planteadas en el seno de recursos de apelación interpuestos ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (TSJ) contra las sentencias que desestimaron los recursos contencioso-administrativos formulados contra las resoluciones administrativas que acordaron el cese del funcionario interino y del personal estatutario temporal eventual.

El TSJ considera que en ambos casos se han producido nombramientos temporales sucesivos y fraudulentos. Constata, además, que, al contrario de lo que ocurre con el personal laboral temporal contratado fraudulentamente, el ordenamiento jurídico español «no reconoce ni al personal estatutario temporal eventual ni a los funcionarios interinos el derecho al mantenimiento de su relación de servicio, mientras que este derecho se reconoce a los trabajadores indefinidos no fijos».

En estas circunstancias, el TSJ plantea al TJUE si la de la Directiva 1999/70/CE, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada (Acuerdo marco), «debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una norma nacional, como la controvertida en el litigio principal, sea aplicada por los tribunales del Estado miembro de que se trate de tal modo que, en el supuesto de que exista utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada, se concede a las personas que han celebrado un contrato de trabajo con la Administración un derecho al mantenimiento de la relación, mientras que, con carácter general, no se reconoce este derecho al personal que presta servicios para dicha Administración en régimen de Derecho administrativo». Dicho de otro modo, el TSJ le pregunta al TJUE si el Derecho de la UE obliga a dar a los funcionarios interinos y al personal estatutario eventual el mismo trato que recibe el personal laboral indefinido no fijo.

La respuesta del TJUE puede resumirse en los siguientes puntos:

(i) El Acuerdo marco no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar en contratos por tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración determinada, sino que deja, en principio, a los Estados miembros «la facultad de determinar en qué condiciones los contratos o relaciones laborales de duración determinada se considerarán celebrados por tiempo indefinido. De ello resulta que el Acuerdo marco no establece en qué condiciones se puede hacer uso de los contratos de duración determinada».

(ii) El Acuerdo marco tampoco se opone, como tal, «a que la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada corra suertes diferentes en un Estado miembro según estos contratos o relaciones hayan sido celebrados con un empleador del sector privado o del sector público».

(iii) Sin embargo, el TJUE precisa que, «para que una normativa nacional que prohíbe de forma absoluta, en el sector público, transformar en un contrato de trabajo por tiempo indefinido una sucesión de contratos de trabajo de duración determinada pueda ser considerada conforme con el Acuerdo marco, el ordenamiento jurídico interno del Estado miembro de que se trate debe contar, en dicho sector, con otra medida efectiva para evitar y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada».

(iv) Respecto del carácter apropiado y suficientemente efectivo de las medidas previstas en el Derecho español para sancionar los abusos en la utilización abusiva de sucesivos nombramientos de duración determinada de funcionarios interinos y estatutarios eventuales, el TJUE constata que, en el caso español, «no existe ninguna medida efectiva para evitar y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos nombramientos de duración determinada en lo que atañe a dicho personal».

(v) En consecuencia, el TJUE afirma que «[e]n la medida en que en los litigios principales no existe ninguna medida equivalente y eficaz de protección respecto del personal que presta servicios en las Administraciones públicas en régimen de Derecho administrativo, la asimilación de dicho personal con relaciones de servicio de duración determinada a los trabajadores indefinidos no fijos, con arreglo a la jurisprudencia nacional existente, podría ser una medida apta para sancionar la utilización abusiva de los contratos de trabajo de duración determinada y eliminar las consecuencias de la infracción de lo dispuesto en el Acuerdo marco».

2. En el asunto C‑16/15, se plantea nuevamente al TJUE el supuesto de una enfermera nombrada personal estatutario temporal eventual. Su nombramiento tenía como causa justificativa la «realización de servicios determinados de naturaleza temporal, coyuntural o extraordinaria». Tras un primer nombramiento en 2009, la enfermera fue nombrada hasta en siete ocasiones como personal estatutario temporal eventual. En total, su condición de estatutario temporal eventual se prolongó desde 2009 hasta 2013.

Al igual que en el asunto anterior, la cuestión prejudicial se formula en el seno de un procedimiento contencioso-administrativo ante un  Juzgado de la Contencioso-Administrativo de Madrid que tiene por objeto la decisión del cese de este personal estatutario temporal eventual. El Juzgado considera que el artículo 9.3 del Estatuto Marco no limita de manera efectiva la utilización de sucesivos nombramientos estatuarios eventuales ya que, aunque se establezca una duración máxima al número de nombramientos de esta categoría de personal, la Administración es libre para decidir si es necesario crear una plaza estructural que responda a las necesidades permanentes de los servicios de salud.

Asimismo, el Juzgado aprecia que, incluso en el caso de que se cree dicha plaza, «se mantendrá la situación precaria de este personal estatutario, ya que la Administración tiene la posibilidad de cubrir estas plazas mediante el nombramiento de personal estatutario temporal interino, sin que existan límites en cuanto a la duración o al número de renovaciones de los nombramientos de duración determinada de dicho personal».

En estas circunstancias, y en lo que aquí interesa, el Juzgado plantea al TJUE si el Acuerdo marco se opone a que el artículo 9.3 del Estatuto sea aplicado «de modo que la renovación de sucesivos nombramientos de duración determinada en el sector de la sanidad pública se considere justificada por «razones objetivas» […] debido a que estos contratos se basan en disposiciones normativas que permiten la renovación para garantizar la prestación de servicios determinados de naturaleza temporal, coyuntural o extraordinaria y a que la Administración dispone de una facultad de apreciación para decidir la creación de plazas estructurales que pongan fin a la relación de servicio del personal estatutario temporal eventual». Esto es, se pregunta si el Derecho de la UE tolera que la aplicación del actual artículo 9.3 del Estatuto Marco dé lugar a la utilización de sucesivos nombramientos de duración determinada de personal estatutario temporal eventual.

La respuesta del TJUE se resumirse en lo siguiente:

(i) El Acuerdo marco impone a los Estados miembros, a efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de relaciones laborales de duración determinada, la adopción efectiva y vinculante de una o varias de las siguientes medidas legales (cuando su Derecho interno no las contemple): la determinación de las razones objetivas que justifiquen la renovación de las relaciones laborales temporales; la imposición una duración máxima total a la existencia de sucesivas relaciones laborales temporales; y la limitación del número de renovaciones de dichas relaciones.

(ii) Los Estados miembros disponen a este respecto de un margen de apreciación, ya que tienen la opción de recurrir, a tal fin, a una o varias de dichas medidas. No obstante, se especifica que «cuando se ha producido una utilización abusiva de contratos de trabajo de duración determinada sucesivos, es indispensable poder aplicar alguna medida que ofrezca garantías de protección de los trabajadores efectivas y equivalentes, con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión».

(iii) Sentado lo anterior, el TJUE recuerda que corresponde al Juzgado remitente apreciar en qué medida los requisitos de aplicación y la ejecución efectiva del artículo 9.3 del Estatuto Marco hacen que este precepto constituya «una medida apropiada para prevenir y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada».

(iv) No obstante, el TJUE realiza las siguientes consideraciones a efectos de orientar al Juzgado en su interpretación:

a) El artículo 9.3 del Estatuto Marco«no establece una autorización general y abstracta para utilizar sucesivos contratos de trabajo de duración determinada, sino que limita la celebración de tales contratos, en esencia, a los efectos de satisfacer necesidades provisionales».

b)La sustitución temporal de trabajadores para satisfacer necesidades provisionales puede constituir una razón objetiva «que justifique tanto la duración determinada de los contratos concluidos con el personal sustituto como la renovación de esos contratos en función de nuevas necesidades, a reserva del cumplimiento de las exigencias fijadas para ello por el Acuerdo marco».

c) No son aceptables los nombramientos de personal estatutario temporal que puedan «renovarse para desempeñar de modo permanente y estable funciones de los servicios de salud incluidas en la actividad normal del personal estatutario fijo». E insiste en que el Acuerdo marco no ampara «la renovación de contratos o relaciones laborales de duración determinada para cubrir necesidades que, de hecho, no tienen carácter provisional, sino permanente y estable».

d) Establecidas estas reglas, el TJUE analiza si la forma en que se aplica el artículo 9.3 del Estatuto marco es contraria al Derecho de la UE. Y concluye que así es por cuanto«se deduce de la situación de la demandante en el litigio principal […] que los sucesivos nombramientos de la Sra. Pérez López para garantizar los servicios hospitalarios no parecen responder a meras necesidades temporales del empleador».

e) Finalmente, el Tribunal estima que en este caso podría ser un recurso eficaz contra la utilización abusiva de los contratos temporales «la creación de un puesto fijo» o la conversión en «un contrato de duración determinada en una relación laboral por tiempo indefinido». No obstante, advierte que, de acuerdo con el artículo 9 del Estatuto marco, la creación de un puesto estructural adicional para poner fin al nombramiento de personal estatutario temporal eventual supone que esos puestos creados «serán provistos mediante el nombramiento de personal estatutario temporal interino, sin que exista una limitación en cuanto a la duración de los nombramientos de dicho personal ni en cuanto al número de sus renovaciones, de tal modo que, en realidad, la situación de precariedad de los trabajadores se convierte en permanente». Tal situación supondría, en la práctica, la infracción del Acuerdo marco, ya que permitiría «la renovación de nombramientos de duración determinada para cubrir necesidades permanentes y estables».

Consecuencias de los pronunciamientos del TJUE para la resolución los recursos contencioso-administrativos en los que se formularon las cuestiones prejudiciales

Los pronunciamientos del TJUE contienen una doctrina clara: el fraude en el nombramiento de funcionarios interinos y de personal estatutario temporal eventual debe ser sancionado por el ordenamiento jurídico español con el fin de evitar que estos empleados de las Administraciones públicas encadenen abusivamente nombramientos temporales (pues con ello se preserva el efecto útil del Acuerdo marco).

Para conseguir dicha sanción, el TJUE considera que los jueces nacionales que formularon sus cuestiones prejudiciales podrían hacer uso de instrumentos jurídicos que existen en el ordenamiento nacional laboral y en la jurisprudencia del orden social: aplicar la figura del personal laboral indefinido no fijo a los funcionarios interinos y al personal estatutario temporal eventual. Y en el caso de estos últimos, se añade la obligación de examinar la aplicación del artículo 9.3 del Estatuto marco para controlar que el nombramiento del personal estatutario eventual no esconde, en realidad, un fraude de ley para evitar la cobertura de una plaza estructural en los servicios de salud que debería ser propia de estatutarios fijos.

A mi juicio, la resolución de los recursos contencioso-administrativos tras los fallos del TJUE no resulta sencilla. Descartado cualquier efecto directo del Acuerdo marco, el juez nacional se encuentra ahora en la tesitura de realizar una interpretación conforme del ordenamiento administrativo con el fin de otorgar a los funcionarios interinos y al personal estatutario temporal eventual el mismo trato que recibe el personal laboral indefinido no fijo. El problema es que ni el EBEP ni el Estatuto marco prevén la existencia de lo que podríamos llamar «relaciones de servicio indefinidas no fijas» (amén de que las relaciones de servicio funcionariales no se rigen por el Estatuto de los Trabajadores, ni siquiera de forma supletoria). Sencillamente, estas normas nada dicen sobre qué protección debe recibir el funcionario interino y el estatutario eventual que ha sufrido el encadenamiento fraudulento de sucesivos nombramientos temporales.

Una posible solución interpretativa pasaría por aplicar la figura del laboral indefinido no fijo realizando una interpretación analógica de las normas administrativas. Como se ha dicho, el personal laboral indefinido no fijo tiene derecho a continuar desempeñando el puesto que viniera ocupando en la Administración hasta que se amortice o se proceda a su cobertura por un procedimiento selectivo sujeto a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. La declaración como indefinido no fijo no da derecho a la fijeza en el puesto, sino solo a mantenerlo en cuanto no se cubra reglamentariamente o se amortice (y aplicando en todo caso lo dispuesto en los artículos 51 a 53 del Estatuto de los Trabajadores).

Pues bien, si lo que se desprende de las sentencias del TJUE es que debe tratarse al funcionario interino y al estatutario eventual como a un laboral indefinido no fijo, cabría sostener que aquellos tienen derecho a lo mismo que el laboral indefinido: a cubrir un plaza hasta su cobertura reglamentaria o su amortización. Y para ello, el juez nacional podría acordar lo siguiente:

(i) En el caso del funcionario interino nombrado para la ejecución de un programa temporal (letra c del artículo 10.1 del EBEP), el juez podría ordenar la conversión de su nombramiento hacia el supuesto de la letra a) del artículo 10 del EBEP. Es decir, el funcionario interino pasaría a ocupar una plaza de funcionario de carrera que no ha podido ser cubierta. Ello daría un trato similar al que recibe el laboral indefinido no fijo.

(ii) Y en el caso del personal estatutario temporal eventual (artículo 9.3 del Estatuto marco), el juez podría declarar que el nombramiento eventual lo ha sido en fraude de ley, que el nombramiento de eventual debe convertirse en un nombramiento similar al del personal estatutario temporal de tipo interino (artículo 9.2 del Estatuto marco) y que, por tanto, la Administración debe crear una vacante estructural que será cubierta por este nuevo «interino» hasta su cobertura o amortización. Esta sería la solución adoptada por algunos Tribunales Superiores de Justicia, que han llegado a ordenar la «readmisión del trabajador de manera interina» o a declarar la existencia de «relaciones jurídicas indefinidas temporales».

Estas podrían ser dos soluciones posibles que podrían adoptar los jueces nacionales. Sin embargo, estas soluciones de asimilación a la figura del laboral indefinido no fijo no satisfacen de modo pleno las exigencias de eficacia del Acuerdo marco. Y es que, como afirma el TJUE, permitir la existencia de interinidades por vacante solo supone perpetuar la precariedad del empleo temporal en la Administración. Y ello sin olvidar que existiría una obligación para la Administración de cubrir necesariamente las plazas de interinidad por vacante mediante procesos selectivos (artículo 10.4 del EBEP, de posible aplicación supletoria al personal estatutario).

Con todo, y a falta de modificaciones legislativas, la solución de asimilar el funcionario interino y el estatuario eventual con el indefinido no fijo mediante interinidades por vacante parece ser la única vía que permite cohonestar dos intereses que resultarían contrapuestos: la necesaria protección de los trabajadores que sufren temporalidad en la Administración y la exigencia constitucional del acceso al empleo público conforme a principios de igualdad, mérito y capacidad.

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