La ejecutividad de la sanciones a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía
Hace tiempo leí, creo que a Andrés Boix, que al legislador básico le gusta mucho promulgar las bases como común denominador normativo, pero para los demás, no para él. Un buen ejemplo de ello es la Disposición Adicional Primera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, donde el legislador básico se cuida de excepcionar la aplicación directa de la Ley de Procedimiento Administrativo a:
a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.
b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.
c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.
d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.
Me sirvo de esta antesala para explicar por qué en el artículo 48 de la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del Régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía se establece, en contra de lo que disponía el ya derogado artículo 138.3 Ley 30/1992, que “las sanciones disciplinarias impuestas a los miembros del Cuerpo Nacional de Policía serán inmediatamente ejecutivas y su cumplimiento no se suspenderá por la interposición de ningún tipo de recurso administrativo o judicial…”
Hasta la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, la aplicación de la Ley 30/1992, en su condición de ley básica del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, no se aplicaba a los procedimientos disciplinarios, tal y como rezaba la DA 8ª de la misma:
<Disposición adicional octava. Procedimientos disciplinarios.Los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual se regirán por su normativa específica, no siéndoles de aplicación la presente Ley.>
Poco después, en concreto por la DA Tercera de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo, se atemperó esa exclusión de aplicación, si bien, se mantenía que las determinaciones de la Ley 30/1992 se aplicarían, en exclusiva, en defecto de norma aplicable:
<Disposición adicional tercera. Delimitación del procedimiento aplicable en el régimen disciplinario de los funcionarios públicos.Los procedimientos para el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto del personal al servicio de la Administración General del Estado se regirán por su normativa específica y, en su defecto, por las normas contenidas en los títulos preliminar, I, II, III, IV, V, VII, VIII y X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.Las remisiones a artículos concretos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y las referencias a normas de ordenación del procedimiento, comunicaciones y notificaciones, contenidas en el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, se entenderán hechas a los correspondientes artículos de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre.Lo dispuesto en los párrafos anteriores se aplicará a los restantes procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración General del Estado contenidos en normas especiales.>
Ese carácter supletorio hizo que el legislador, a la hora de dictar la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, estableciese para las sanciones disciplinarias de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policia un régimen de ejecutividad distinto al previsto en el artículo 138.3 Ley 30/1992. Así, mientras que conforme a la LO 4/2010 las sanciones disciplinarias eran ejecutables aunque las mismas no fuesen, si quiera, firmes en via administrativa, en la Ley 30/1992 la ejecutividad de las resoluciones sancionadoras quedaba limitada para cuando éstas pusiesen fin a la via administrativa.
Dejando de lado la más que dudosa constitucionalidad del artículo 48 de la LO 4/2010, de 20 de mayo, lo cierto es que con la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, la cuestión da un giro radical en la medida en que los procedimiento para el ejercicio de la potestad disciplinaria del personal al servicio de la Administración General del Estado ya no están excluidos de la aplicación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. No hace falta argumentar mucho al respecto, sobre este particular hay unanimidad doctrinal y, además, es obvio que los procedimientos disciplinarios no están entre los procedimiento a los que se refiere el apartado 2º de la Disposición Adicional Primera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
Así las cosas, a día de hoy, es plenamente aplicable la Ley de Procedimiento Administrativo a los procedimientos disciplinarios del personal al servicio de la Administración General del Estado, pues si bien es cierto que, originariamente, la extinta Ley de Procedimiento Administrativo excepcionaba a éstos de su aplicación, esa excepción no existe con la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
Visto que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, es aplicable a los procedimientos disciplinarios del Cuerpo Nacional de Policia, hay que ver, en primer término, que nos dice la misma respecto al régimen de ejecutividad de las resoluciones sancionadoras.
La primera cuestión destacable es la señalada en el artículo 98.1 b) de la Ley 39/2015, que nos dice que las resoluciones sancionadoras contra las que quepa algún recurso administrativo no son inmediatamente ejecutivas.
Y la segunda cuestión, íntimamente relacionada con la primera, es la regulación que dispone el artículo 90.3 de la Ley 39/2015 respecto a la ejecutividad de las sanciones, incluso para las que no quepa recurso en via administrativa:
<3. La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado.Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso administrativo.b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:1.º No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada.2.º El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella.>
Es evidente, a la luz de la regulación transcrita, que el artículo 48 de la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía,
<Artículo 48. Ejecutividad de las sanciones.
Las sanciones disciplinarias impuestas a los miembros del Cuerpo Nacional de Policía serán inmediatamente ejecutivas y su cumplimiento no se suspenderá por la interposición de ningún tipo de recurso administrativo o judicial, si bien la autoridad a quien competa resolverlo podrá suspender, de oficio o a instancia de parte, la ejecución de la sanción impuesta, en el caso de que dicha ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o de difícil reparación.>
no se ajusta a las determinaciones de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, respecto al régimen de ejecutividad de las resoluciones sancionadoras (y las resoluciones por las que se imponen una sanción disciplinaria lo son), por lo que hay que resolver la contradicción entre la ejecutividad inmediata (incluso de las resoluciones sancionadoras contra las que quepa recurso administrativo) a la que alude el artículo 48 de la LO 4/2010, con la imposibilidad, ex arts. 90.3 y 98.1b) Ley 39/2015, de 1 de octubre, de ejecutar tales resoluciones cuando contra las mismas quepa recurso administrativo (y contencioso-administrativo).
La resolución de la contradicción pasa, inexorablemente, por aplicar el régimen de la ejecutividad de la Ley 39/2015, de 1 de octubre y, por tanto, inaplicar el regulado en la LO 4/2010, y ello por los siguientes motivos:
1º.- Porque al momento de promulgarse la LO 4/2010, de 1 de octubre, la entonces vigente Ley de Procedimiento Administrativo excepcionaba de su aplicación directa a los procedimientos para el ejercicio de la potestad disciplinaria del personal al servicio de la Administración General del Estado. Situación que ha cesado con la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y con su siamesa Ley 40/2015 (vid. artículo 25.3 )
2º.- Porque, como apunta este artículo de Francisco Velasco, <..la idea del Derecho general como trascendente o estructural limita considerablemente la aplicación del criterio tradicional de preferencia aplicativa de la norma sectorial o especial (lex specialis). Este postulado se concreta en la aplicación indiscutible de la norma general posterior y en la exigencia de una interpretación de la norma especial posterior de la manera más conforme posible a los contenidos del Derecho general. Esta superior eficacia del Derecho general, respecto del sectorial, es claramente asumible cuando el Derecho general contiene opciones normativas constitucionalmente óptimas.>
3º.- Y, por último, pero no por ello menos importante, porque es evidente que la regulación de la ejecutividad de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, contiene una opción normativa constitucionalmente óptima desde la perspectiva de los artículos 9, 24.1 y 106.1 de la Constitución. Sirvan, a modo de ejemplo, los siguientes pronunciamientos del TC y del TS:
<El derecho a la tutela se satisface, pues facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión>
<La ejecución inmediata de un acto administrativo es, pues, relevante desde la perspectiva del art. 24.1 de la C.E. ya que si tiene lugar imposibilitando el acceso a la tutela judicial puede suponer la desaparición o pérdida irremediable de los intereses cuya protección se pretende o incluso prejuzgar irreparablemente la decisión final del proceso causando una real indefensión. En consecuencia, el derecho a la tutela se extiende a la pretensión de suspensión de la ejecución de los actos administrativos que, si formulada en el procedimiento administrativo, debe permitir la impugnación jurisdiccional de su denegación y si se ejercitó en el proceso debe dar lugar en el mismo a la correspondiente revisión específica. “El derecho a la tutela se satisface, pues, facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que este, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión” (STC 66/1984). Si, pues, hemos declarado que la tutela se satisface así, es lógico entender que mientras se toma aquella decisión no pueda impedirse ejecutando el acto, con lo cual la Administración se habría convertido en Juez. Los obstáculos insalvables a esta fiscalización lesionan, por tanto, el derecho a la tutela judicial y justifican que, desde el art. 24.1 de la C.E., se reinterpreten los preceptos aplicables como también dijimos en la STC 66/1984. “Por ello hemos declarado la inconstitucionalidad de las normas que impiden radicalmente suspender la ejecutividad de las decisiones de la Administración (SSTC 238/1992 y 115/1987, fundamento jurídico 4º), que los defectos o errores cometidos en incidentes cautelares del procedimiento son relevantes desde la perspectiva del art. 24.1 de la C.E. si imposibilitan la efectividad de la tutela judicial, implican la desaparición o pérdida irremediable de los intereses cuya protección se pretende o prejuzgan irreparablemente la decisión firme del proceso (STC 237/1991) y, en fin, que el derecho a la tutela se satisface facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que este resuelva sobre la suspensión” (STC 148/1993 fundamento jurídico 4º).>
ATS (Sección 4ª) 2 de marzo de 2016 (rec.4100/2015):
<Ciertamente, si el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface, según la doctrina reiterada del Tribunal Constitucional “facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la información y contradicción que resulta menester, resuelva sobre la suspensión” (STC 66/1984, de 6 de junio), significa en primer lugar, que mientras los jueces y tribunales resuelven sobre una demanda de tutela cautelar en un recurso contencioso administrativo no puede la Administración ejecutar el acto cuya legalidad se cuestiona, pues tal proceder estaría impidiendo al órgano judicial pronunciarse de manera efectiva sobre la tutela cautelar.La Administración, por tanto, no puede ejecutar un acto administrativo que ha sido recurrido por el interesado y se ha solicitado la adopción de medidas cautelares.No supone, en consecuencia, que la prerrogativa de autotutela no siga siendo una característica del acto administrativo, que lo es. Sucede que únicamente cuando se cuestiona la legalidad del acto administrativo y la procedencia de su ejecución inmediata -mediante la correspondiente petición de tutela cautelar- debe permitirse que el órgano judicial conozca y se pronuncie sobre la procedencia o no de la ejecución del acto administrativo impugnado.Dicho de otra forma, durante el tiempo que media entre la formulación de la solicitud de la medida cautelar y su adopción ¿puede la Administración ejecutar el acto administrativo recurrido?. Esta cuestión ha sido resuelta, así STC 78/1996, de 20 de mayo, por la doctrina constitucional al estimar un recurso de amparo interpuesto contra la ejecución por la Administración de una sanción, a pesar de que la misma había sido recurrida en vía contencioso-administrativa con solicitud cautelar.Es lógico entender que mientras se toma aquella decisión sobre la suspensión, no pueda impedirse ejecutando el acto, con lo cual la Administración se habría convertido en Juez.>
No asumir esta realidad, y abogar por la ejecutividad inmediata de las resoluciones sancionadoras, acabará concluyendo con una más que plausible declaración de inconstitucionalidad del artículo 48 de la LO 4/2010 porque, en el fondo, está impidiendo suspender la ejecutividad de las decisiones de la Administración.
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Interesante artículo. Precisamente resolví en mi Ayuntamiento un caso similar pero relativo a la ejecución de una sanción a un policía local teniendo en cuenta que el artículo 104 Ley 4/2013, de 17 de julio, de coordinación de policías locales de las Illes Balears tiene la misma previsión que el artículo que citas. Llegué a la conclusión contraria que tú defiendes y voy a intentar explicar por qué de manera más estructurada a como te adelanté por Twitter.
La doctrina ha distinguido entre sanciones que se imponen por incumplimiento de obligaciones especiales respecto a la Administración en el ámbito de relaciones de sujeción especial, de aquellas otras que se imponen por infracciones cometidas contra el ordenamiento en general en el ámbito de relaciones de supremacía general. Los bienes jurídicos protegidos en ambos casos son distintos, y esta distinción ha provocado, incluso, la matización del ppio non bis in idem en el ámbito disciplinario. Además la actuación de la Administración imponiendo sanciones en uno y otro caso deriva de potestades administrativas distintas, en un caso la potestad sancionadora y en otro la disciplinaria.
Esta distinción tiene reconocimiento constitucional. Así, por ejemplo, la STC 66/1984, de 6 de junio (que por cierto citas en tu artículo), señala en su Fto Primero lo siguiente: “…Se trata, como se ha visto, de unas sanciones diferenciadas cualitativamente de las que dentro del complejo mundo de las sanciones, no reconducibles a una categoría única y a tratamientos uniformes, se orientan a la protección del orden general, próximas a las punitivas y reclamadoras, en línea de principio, de garantías que teniendo su inicial campo de aplicación en el punitivo, son extensibles al sancionador que hemos dicho, en la medida que la afinidad material lo exija. Constituiría un exceso, desconocedor de la diferencia cualitativa de las sanciones de que se trata en este recurso, que pretendiera trasladarse a ellas el conjunto de principios que es obligado en el caso de aquellas en que, por su afinidad con las punitivas, son otras las reglas. El no entenderlo así ha llevado al actor -con otros equívocos en cuanto a la inteligencia del amparo- a reclamar para su caso prescripciones que si pueden ser válidas para el campo sancionador del orden general, no se compadecen con el distinto y bien diferenciado que hemos considerado”.
Esta doctrina se ha plasmado en la legislación administrativa, regulando en normativa distinta ambos tipos de sanciones. Así las sanciones administrativas se regulaban en la Ley 30/1992, de 26 de abril (LRJPAC), y en defecto total o parcial de procedimientos específicos, el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionador. En cambio las sanciones disciplinarias se han regulado por su normativa específica de acuerdo con la previsión de la disposición adicional octava de la LRJPAC, lo que nos ha remitido al Estatuto Básico del Empleado Público y demás legislación sectorial específica en materia de función pública, como la reguladora del régimen disciplinario de la policía nacional o policías locales, o el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, entre otra normativa aplicable.
Esta situación cambia con la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPAC), donde, como bien dices, desaparece la previsión antes contenida en la disposición adicional octava de la LRJPAC, y la disposición adicional primera de la LPAC no permite concluir que el procedimiento disciplinario pueda regirse por su normativa específica y sólo supletoriamente por la LPAC, como sí ocurre con los procedimientos que indica en su apartado segundo. De esta forma queda claro, y en esto coincidimos, que el procedimiento disciplinario se somete a las previsiones de la LPAC, por lo que las disposiciones de ésta deben ser tenidas en cuenta a la hora de interpretar la legislación sectorial en materia de función pública en lo que se refiere a los trámites a realizar en el procedimiento administrativo. (sigue)
Ahora bien, lo indicado arriba no permite concluir que las especialidades previstas en la LPAC para el procedimiento sancionador sean aplicables de manera automática al procedimiento disciplinario de los empleados públicos. Aquí es donde no estoy de acuerdo con tu tesis. La propia exposición de motivos de la LPAC deja claro que las especialidades del procedimiento administrativo común se refieren a aquellos procedimientos en los que la Administración ejerce potestad sancionadora, no la disciplinaria. Dice así su apartado V: “El título IV, de disposiciones sobre el procedimiento administrativo común, se estructura en siete capítulos y entre sus principales novedades destaca que los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, regulaba en títulos separados, ahora se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común. Este planteamiento responde a uno de los objetivos que persigue esta Ley, la simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el procedimiento administrativo común, contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica…”
La regla general en cuanto a la ejecutividad de los actos administrativos se contiene en los artículos 38, 39.1 y 98 de la LPAC, y la legislación sectorial en materia de función pública en relación a la regulación de los procedimientos disciplinarios no contiene especialidad de ninguna clase, siendo aplicable, por tanto, lo dispuesto en el artículo 117.1 LPAC cuando se interpone recurso de reposición contra las resoluciones definitivas de estos procedimientos, es decir, no se suspende el acto.
No cabe extender los efectos de las previsiones contenidas específicamente para los procedimientos sancionadores en la LPAC a los actos recaídos en procedimientos disciplinarios, razón por la cual entiendo que la especialidad en relación a la ejecutividad de las sanciones que recogen los artículos 90.3 y 98.1 b) de la LPAC, derivados del ejercicio de la potestad sancionadora, no se aplican a los procedimientos administrativos derivados del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración, no siendo lícito extender los efectos previstos para un tipo de procedimiento adoptado en ejercicio de una potestad concreta, a otros de distinta clase, o en terminología de la sentencia del TC antes citada, a sanciones cualitativamente distintas. No es lícito, en definitiva, llevar a cabo “tratamientos uniformes” a sanciones no reconducibles a una categoría única (STC 66/1984, de 6 de junio).
Ésta es mi tesis y creo que los Tribunales van a salvar esta diferenciación que establece la normativa en cuanto a la ejecutividad de las sanciones de una y otra clase. Otra cuestión interesante, que puede ser objeto de otra entrada, es la posibilidad de un órgano administrativo, en caso de que tuvieras razón, de inaplicar la previsión de ejecutividad inmedianta en resoluciones definitivas recaídas en procedimientos disciplinarios por entender desplazada dicha normativa por la prevista en los artículos 90.3 y 98.1 b) de la LPAC. La cuestión parece clara cuando se trata de una materia con competencias compartidas correspondiendo al Estado regular la legislación básica y a la Comunidad Autónoma la legislación de desarrollo. Pero aquí no pasa exactamente eso, sino que la legislación deriva de títulos competenciales distintos. ¿En estos casos qué podría hacer el órgano administrativo? Dejo esto último para la reflexión.
Joaquín, muchísimas gracias por tu comentario. Te contesto en esta otra entrada en el blog http://emilioapariciosantamaria.blogspot.com/2019/07/a-modo-de-replica.html
Pongo aquí mi contestación a tu réplica para que esté todo centralizado y la gente pueda ver todo el debate en esta entrada: http://emilioapariciosantamaria.blogspot.com/2019/08/la-replica-de-la-replica.html