SOBRE LA FIRMEZA EN VÍA ADMINISTRATIVA DE LOS ACTOS DE APROBACIÓN DEFINITIVA DE LOS PROYECTOS DE EQUIDISTRIBUCIÓN

 

Por FULGENCIO GUTIÉRREZ-SOLANA SAINZ DE LA MAZA

 

La exigencia de firmeza en vía administrativa de la aprobación definitiva de los proyectos de reparcelación se encuentra básicamente en los siguientes preceptos de la Ley 2/2006, de 20 de julio, del Suelo y Urbanismo:

Artículo 42.4, del siguiente tenor literal:

“La aprobación del programa en una actuación integrada coloca los terrenos comprendidos en aquélla en situación de reparcelación, con prohibición de otorgamiento de licencias de parcelación y edificación hasta la firmeza en vía administrativa de la operación reparcelatoria. La reparcelación podrá llevarse a cabo de forma voluntaria o forzosa, así como en suelo o mediante indemnización sustitutoria.”

Artículo 45, que dice:

“2. No podrán concederse licencias de edificación hasta que sea firme en vía administrativa el acuerdo aprobatorio de la reparcelación de la unidad de ejecución.

3. Una vez firme en vía administrativa el acuerdo de aprobación definitiva de la reparcelación, se procederá a su inscripción en el Registro de la Propiedad en la forma establecida por la legislación”

Artículo 48.2, que dice:

“La propuesta de reparcelación voluntaria que de común acuerdo, y formalizada en documento público, presenten al ayuntamiento el propietario o propietarios que representen la totalidad de la superficie reparcelable y, en su caso, éstos en unión al agente urbanizador, será sometida a información pública por veinte días e informada por los servicios competentes. Recaída la aprobación municipal, para la inscripción en el Registro de la Propiedad se procederá conforme a lo establecido en la normativa hipotecaria”.

El Reglamento de Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística (Real Decreto 1093/1997), en relación con la cuestión que es propia de su naturaleza, es decir con la inscripción en el Registro de la Propiedad, aborda la cuestión en sus artículos 2 y 5. Lo hace así:

Artículo 2.2. dispone: “Título inscribible. ……………….

2. Salvo los casos en que la legislación establezca otra cosa, los actos administrativos se inscribirán mediante certificación de la misma naturaleza que cumpla los siguientes requisitos: a) Que se expida, en ejemplar duplicado, por el Secretario de la entidad u órgano actuante y con inserción literal del acuerdo adoptado. b) Que exprese que el acto ha puesto fin a la vía administrativa, salvo lo dispuesto en este Reglamento para acuerdos determinados. c) Que se hagan constar en ella, en la forma exigida por la Legislación Hipotecaria, las circunstancias relativas a las personas, los derechos y las fincas a los que afecte el acuerdo”

Y el artículo 5, referido específicamente a los proyectos de equidistribución, dispone que:

 “será título idóneo para la inscripción de la reorganización de la propiedad la certificación de la Administración actuante acreditativa de la aprobación definitiva del proyecto.”

El debate se centra en determinar si es posible otorgar licencias de edificación o parcelación o inscribir un proyecto de equidistribución inmediatamente después de su aprobación definitiva o si, para ello, es preciso demorar la inscripción o concesión de las licencias hasta el transcurso del plazo establecido para la interposición del recurso administrativo que corresponda, en nuestro caso, el potestativo de reposición.

Con carácter general y con independencia de lo que al final señalaré sobre supuestos de propietario único, la respuesta depende, a mi juicio, de si el requisito establecido en la LSUv (una vez firme en vía administrativa…) es equivalente al fijado en la legislación hipotecaria, (…acto que ha puesto fin a la vía administrativa).-

Cierto es que la opinión mayoritaria, particularmente en lo referente al derecho hipotecario, sostiene que tanto la concesión de licencias como la inscripción ha de demorarse hasta el transcurso del plazo de interposición del Recurso de Reposición; el que suscribe mantiene que tal opinión prescinde del carácter potestativo de este recurso, cuya regulación ha sufrido diversas variaciones que merecen un somero análisis.

Antecedentes del recurso de reposición

Cabe recordar que históricamente el Recurso de Reposición era de carácter obligatorio; es más, su interposición era precisa para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Así lo establecía la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo de 1956, en cuya exposición de motivos podíamos leer que:

“tras unas  normas  generales,  la  Ley  regula  los  distintos  tipos  de  recursos.  Con carácter ordinario, el recurso de alzada, y  con  carácter  extraordinario,  el  de  revisión  El  recurso  de  reposición  se  admite  únicamente  como  previo  al  contencioso-administrativo.”  Y su artículo 56 confirmaba que “como requisito  previo  a  la  interposición  del  recurso  contencioso-administrativo  deberá  formularse  recurso  de  reposición,  en  el  que  se  expondrán  los  motivos  en  que  se  funde..”

Por su parte, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958, regulaba el Recurso en sus artículos 113 (…previo a la vía contencioso-administrativa) y 126, (el  recurso  de  reposición previo  al  contencioso …)

Se situaba, por tanto, entre el recurso ordinario o de alzada, y el extraordinario, de revisión.

En la reforma legislativa operada mediante la Ley 30/1992, el recurso de reposición fue suprimido de plano, subsistiendo únicamente el de alzada, que pasó a denominarse recurso ordinario. –

La supresión del Recurso de Reposición fue muy criticada por la doctrina, tanto porque se obligaba a los administrados a acudir directamente a la vía contencioso-administrativa, como porque se privaba a la Administración de la facultad de hacer una segunda valoración de los motivos de su resolución. –

Por ello, en la siguiente reforma legislativa, (Ley 4/1.999), se recuperó el recurso de reposición y, al tiempo, el ordinario recuperó su tradicional denominación, de recurso de alzada; pero, por lo que se refiere al de reposición, con una importante modificación: se configuró como potestativo, de lo que deriva que: i) su interposición depende de la voluntad del administrado; ii) la posibilidad para la administración de volver sobre sus actos no constituye ya una auténtica facultad, sino que solo puede actuarse en la medida de que el administrado la active y; iii) no constituye ya un requisito de acceso a la vía jurisdiccional. –

Todo ello se deduce, a mi juicio, de lo dispuesto en el artículo 123 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, que transcribe el correlativo de la Ley 4/1999, y según el cual:

 “Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo”.

Como se ve es requisito para la interposición del Recurso de Reposición el que el acto en cuestión haya puesto fin a la vía administrativa; como, además se trata de un recurso potestativo, la vía contenciosa queda abierta desde el momento que se dictó; tal se desprende del Artículo 25. 1 de su ley reguladora, según el cual:

 “el recurso contencioso-administrativo es admisible en relación ………………………….. y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa.”

Por eso, a diferencia de lo que ocurre con los recursos de alzada, la resolución de los recursos de reposición no queda incluida, conforme al artículo 114 de la Ley 39/2015, entre los actos administrativos que ponen fin a la vía administrativa. Y queda excluida porque el legislador considera que la vía administrativa había finado se interpusiera, o no, el recurso de reposición.

Habría que aclarar, también, que no está en cuestión que estemos en presencia de una resolución de un órgano (alcaldía) que carece de superior jerárquico y, por tanto, es título ejecutivo (art. 97 y 114.1,d Ley 39/2015). Lo que obliga a presumir, al mismo tiempo, que estamos en presencia de un acto que debe ser notificado a los interesados (art. 97.2 Ley 39/2015) y, desde ese momento, es inmediatamente ejecutivo (art. 98 Ley 39/2015).

Sobre los conceptos de firmeza en vía administrativa y fin de la vía administrativa

Afrontando sobre estas bases la disyuntiva que planteábamos al inicio del post sobre si hemos de considerar equiparables los conceptos de firmeza en vía administrativa y fin de la vía administrativa, la respuesta ha de ser, a mi juicio, positiva. Lo es, especialmente, si nos referimos a la inscripción de los expedientes de equidistribución. Y es que la norma que hace referencia expresa al fin de la vía administrativa es la norma que regula específicamente la inscripción en el Registro de la Propiedad: el Reglamento de inscripción de estos actos.

La referencia a firmeza en vía administrativa la encontramos en la Ley del Suelo y Urbanismo, de superior rango, hemos de admitir, pero que contiene un especial reconocimiento de la especialidad de la normativa hipotecaria, específicamente en lo referido a la inscripción de este tipo de expedientes. Así lo hace, sin género de dudas, el artículo 48.2, referido a reparcelaciones voluntarias y en el que no define el carácter del acto de aprobación definitiva, sino que remite directamente la inscripción a lo dispuesto en la normativa hipotecaria, (en nuestro caso, la cita solo puede referirse al RD 1093/1997). – Algo que no es más que el reconocimiento a la especialidad de la materia y la exclusiva competencia legislativa que la constitución reserva al estado (art. 149.1.8ª y 18ª). Por lo que, dichos preceptos, no pueden interpretarse en sentido contrario al establecido en el RD 1093/1997. Ni, por supuesto, pueden impedir la ejecutoriedad que le autoriza la Ley 39/2015.

Por lo que se refiere al otorgamiento de licencias, el artículo 45.3, que también utiliza, como vimos, la referencia a la firmeza en vía administrativa, no deja de hacer, in fine, una remisión a la legislación; legislación que no especifica, pero que no puede ser otra que la hipotecaria.

Además, no puedo dejar de señalar que el citado artículo 45 regula los efectos de la aprobación de la reparcelación; en su apartado 1, los sustantivos: transmisión a la Administración de los terrenos de cesión obligatoria, subrogación de las antiguas por las nuevas parcelas y afectación de éstas al cumplimiento de cargas. Estos efectos que, insisto, son los sustantivos, no quedan sometidos a condición alguna de firmeza o finalización de la vía administrativa; son ejecutivos desde el momento mismo de la publicación o notificación de la resolución aprobatoria del proyecto. – Los efectos de los apartados 2 y 3 son puramente instrumentales; no son constitutivos de derecho alguno. Por ello, resulta incongruente entender que quedan sometidos a requisitos más estrictos que los del apartado 1.-

Por todo ello, entiendo que la equiparación de los conceptos firmeza en vía administrativa y fin de la vía administrativa puede afirmarse con carácter general en relación a los actos contra los que no proceda la interposición de recurso ordinario; es decir, con relación a los actos susceptibles del potestativo recurso de reposición.

Ya hemos visto que, indudablemente, los actos recurribles en reposición han puesto fin a la vía administrativa, se interponga, o no ese recurso. – Pero también hemos visto que, en la regulación actual del recurso de reposición, la ley mantiene su carácter especial y diferenciado con respecto a los recursos ordinarios. –

Siendo así, habrá que descubrir cuáles son las diferencias entre ambos. – En realidad, solo éstas: el acto recurrible en reposición pone fin a la vía administrativa; el de alzada, no; el primero tiene abierta la vía directa a la jurisdicción, el segundo exige el recurso administrativo previo. – Lo que nos aporta un argumento complementario para sostener el criterio de que el primero es firme y el segundo, no.

Lo cierto es que ni la ley procedimental ni la jurisdiccional contienen referencia expresa al concepto de firmeza administrativa; si nos atenemos a la evolución legislativa, vemos lo siguiente:

i) el artículo 127 de la LPA de 1958, al regular el recurso extraordinario de revisión, exigía que se interpusiera contra “actos firmes en vía administrativa”;

ii) la ley 30/1992, en su artículo 108, por su parte, nos habla de “resoluciones que pongan fin a la vía administrativa”;

iii) la Ley 4/1999, dice, en su exposición de motivos, que:

“Respecto al sistema de recursos previsto en el capítulo II se producen importantes modificaciones. En particular destaca el establecimiento, en los artículos 107 y 116 a 117, del recurso de reposición con carácter potestativo, atendiendo, sobre todo, a los problemas planteados en el ámbito de la Administración Local. ….. Todo ello junto al recurso de revisión contra actos firmes previsto en el artículo 108,………….. De conformidad con este esquema, se modifican los casos de actos que agotan la vía administrativa, previstos en el artículo 109……, “

iv) la ley 39/2015, en su artículo 113, vuelve a referirse a “actos firmes en vía administrativa”.

No encontramos en la exposición de motivos de ninguna de esas leyes pauta alguna que permita diferenciar ambos conceptos ni referencia alguna a que el cambio de dicción obedezca a algún tipo de variación conceptual. – Es significativo, al respecto, que en el mismo párrafo de la exposición de motivos de la Ley 4/1.999 se hable, indistintamente, de actos firmes y fin de la vía administrativa. Y lo es también que en la regulación que propone para el artículo 108 hable de actos firmes contra los que cabe interponer recurso extraordinario de revisión y en el siguiente artículo regule, no los actos firmes como sería de esperar, sino los que ponen fin a la vía administrativa.

Todo ello me permite concluir que el legislador utiliza indistintamente ambos conceptos; no solo en las leyes procedimentales que acabamos de citar; lo mismo podríamos decir de las referencias contenidas en la Ley del Suelo y Urbanismo con sus remisiones a la normativa hipotecaria, lo que, de otro modo, habría resultado contradictorio. –

De otro modo, llegaríamos a conclusiones absurdas, por lo que vamos a ver seguidamente:

i) Parece evidente que, con respecto a los actos susceptibles de recurso ordinario o de alzada, el fin de la vía administrativa y la firmeza en vía administrativa se producen en el mismo momento: cuando ha transcurrido el plazo de interposición del recurso o éste ha sido desestimado.

ii) Por el contrario, según la teoría que rechazo, en los actos susceptibles de recurso de reposición, el fin de la vía administrativa se produciría al dictarse el acto y, en cambio, la firmeza, en un momento posterior. Según esta teoría, el concepto de firmeza en vía administrativa, como distinto del de fin de la vía administrativa, se habría configurado exclusivamente para los actos susceptibles de recurso de reposición.

Tal teoría aparece así como claramente absurda; nótese que el concepto de firmeza en vía administrativa aparece ya en la LPA de 1.958, es decir, cuando el recurso de reposición era preceptivo, por lo que, a efectos prácticos nada le distinguía del recurso de alzada; es decir, ambos alcanzaban, a la vez firmeza y fin de la vía administrativa.- La LPA de 1992, desaparecido el recurso de reposición, prefiere la fórmula de fin de la vía administrativa, aplicable solo a los recursos ordinarios, es decir, a resoluciones firmes. Y la ley vigente, sin motivación alguna, vuelve a utilizar el concepto de firmeza, pero sin distinguir a qué tipo de actos se aplica; pretender que es solo a los susceptibles de recurso de reposición conlleva un exceso interpretativo difícil de sostener. Todo lo cual me lleva a ratificar mi conclusión de que ambos conceptos han sido utilizados y siguen siéndolo de manera indistinta.

Y es que, además de todo lo dicho, una interpretación contraria conculcaría el principio de ejecutividad de los actos administrativos; recordemos, al efecto que el artículo 39 de la Ley 39/2015, dispone que:

“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.”

Alguna consideración adicional para supuestos de actuaciones integradas de propietario único

Lo dicho es especialmente aplicable a supuestos en los que la reparcelación no sea preceptiva; recordemos que el artículo 42.2 de la LSUv prohíbe la concesión de licencias en actuaciones integradas cuando la aprobación del PAU, “coloca los terrenos comprendidos, (en la actuación), en situación de reparcelación”. Pero tal situación no se produce en todos los casos, sino solo en aquéllos en los que la reparcelación es forzosa, conforme a lo dispuesto en el artículo 160.3 de la misma Ley.

Pero ninguno de los dos preceptos citados, (ni en los apartados 2 y 3 del art.45), resultan de aplicación cuando la reparcelación es voluntaria o, por precisarlo más, no es legalmente necesaria. Y eso es precisamente lo que ocurre en los supuestos de actuaciones integradas de propietario único, puesto que así lo dispone el artículo135.d) de la LSUv, que establece los presupuestos de ejecución de los planes y que, literalmente dice:

“El desarrollo de la actividad de ejecución, cualquiera que sea el sujeto legitimado, requerirá la aprobación, con carácter previo y respecto a la totalidad de los terrenos incluidos en el ámbito de la actuación, de

                …………………………………

d) El proyecto de reparcelación en todos los supuestos, salvo en el caso de las actuaciones aisladas y las actuaciones de dotación que no precisen de ella, las actuaciones integradas de propietario único, incluido el sistema de expropiación, y las actuaciones de ejecución de dotaciones públicas de la red de sistemas generales y locales.”

Por ello, el propietario único de una actuación integrada no está obligado a tramitar la reparcelación; podrá hacerlo, si le interesa, acudiendo a la figura de la reparcelación voluntaria, (art. 48.2 LSUv), pero podrá prescindir de ella si prefiere dar cumplimiento a sus deberes de configuración de parcelas y cesión de las destinadas dotaciones, mediante una escritura pública directa.

Pero es evidente que, en tal supuesto de propietario único, el PAU no coloca a los terrenos en situación de reparcelación y, como directa consecuencia de ello, no resulta de aplicación la prohibición contenida en el artículo 42.4, repetidamente citado a lo largo de estas líneas.

Lo cual es perfectamente congruente con el objetivo de la prohibición de concesión de licencias. Dicho objetivo que no puede ser otro, cualquiera que sea la interpretación que se acoja sobre el alcance de la firmeza de los actos, que la defensa de los derechos de alguno de los propietarios, derechos que podrían verse comprometidos por la concesión de licencias de edificación con carácter previo a la necesaria distribución de beneficios y cargas. Fácil es de comprender que tal supuesto solo puede darse en supuestos en los que existan varios propietarios.

Los motivos expuestos hasta aquí conducen al que suscribe a las siguientes

Conclusiones:

Primera. Las resoluciones que aprueban definitivamente proyectos urbanísticos de equidistribución finalizan la vía administrativa o, lo que es igual, son firmes en vía administrativa desde el mismo momento en que se dicten, con independencia de que, posteriormente, se interpongan, o no, recursos de reposición contra las mismas. –

Segunda. En el supuesto de Actuaciones Integradas de propietario único, la reparcelación no es necesaria y, en consecuencia, no resulta de aplicación lo establecido en la LSUv, en sus artículos 42.4 y 45.2, referidos a prohibición de otorgamiento de licencias de edificación y parcelación.

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  1. Juan Carlos 1 de junio de 2021 at 22:54 - Reply

    Excelente