¿Puede un denunciante personarse como codemandado en un contencioso-administrativo en el que el sancionado impugna la sanción impuesta?

No me consta que la Sala Tercera del Tribunal Supremo se haya pronunciado expresamente sobre si un denunciante puede personarse como codemandado en un contencioso-administrativo en el que el sancionado impugna la sanción impuesta por el órgano sancionador. Si lo ha hecho, en cambio, en lo que a la legitimación activa se refiere. Y lo ha hecho fijando como regla general que el denunciante, por el simple hecho de su denuncia, no tiene interés legitimador para exigir la imposición de sanciones, sean pecuniarias o de otro tipo. Sobre este particular la jurisprudencia ha venido estableciendo de forma reiterada que:

“ciertamente, de la condición de denunciante, únicamente y por sí misma, no se deriva legitimación para impugnar la resolución que pone fin al procedimiento sancionador, pues como se viene reiteradamente sosteniendo por la jurisprudencia el concepto de denunciante no es coincidente con el de parte interesada o titularidad de un derecho o interés legítimo en palabras del art. 19 de la LJCA “.

Ello se debe, en esencia, a que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha acotado la legitimación de los denunciantes a los exclusivos efectos de impugnar el archivo de un procedimiento sancionador cuando lo que se pretende en el proceso no es la imposición de una sanción sino que el órgano administrativo desarrolle una actividad de investigación y comprobación suficiente a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de las atribuciones que dicho órgano tiene encomendadas.

Interés, dicho sea, que no concurre cuando es el sancionado quien impugna ante el orden contencioso-administrativo la sanción impuesta, y ello por cuanto, en tal caso, el interés del denunciante ya se vio satisfecho con el procedimiento administrativo incoado (y resuelto) en su día.

Y es que, como resulta de la STS nº 68/2019, recurso de casación nº 4580/2017:

<La condición de denunciante es sustancialmente diferente a la posición de parte interesada, pues la cualidad de parte legitimada no la adquiere por su denuncia sino por esgrimir un interés legítimo susceptible de tutela en los términos expuestos en la jurisprudencia ya reseñada, interés que deberá apreciarse en función de las circunstancias del caso pero que ha de consistir en un beneficio o ventaja distinto del mero interés por la legalidad y del acierto de las resoluciones sancionadoras. Así se ha reiterado en numerosa jurisprudencia, antes reseñada, y se ha aplicado a los procedimientos sancionadores por la actuación profesional de un letrado (a tal efecto, la STS nº 21/2015 dictada el 14 de enero de 2015 rec. apelación 204/2012).>

<El hecho de haberse reconocido al denunciante legitimación en vía administrativa no implica reconocer esa misma legitimación en sede judicial. Ya la STS de 2 de junio de 2007 se descartó que la legitimación en vía administrativa y judicial tuvieran el mismo alcance, afirmándose que “[…] no siempre la condición de denunciante o el carácter de interesado en el procedimiento administrativo son suficientes para acreditar la legitimación posterior en un hipotético recurso contencioso-administrativo. Así, por lo general, el interés requerido para denunciar o, incluso, para ser parte interesada en el procedimiento administrativo, tiene mayor laxitud que el necesario para recurrir la decisión administrativa […]” y este criterio ha sido reiterado en sentencias posteriores (véase STS de 20 de abril de 2015, rec. 1523/2012 ) diferenciando la legitimación del recurso contencioso-administrativo, regulada en el art. 19 de la LJ , y la legitimación para ser parte interesada en un procedimiento administrativo sancionador.>

<… la clave para la determinación de la concurrencia de interés legítimo, a efectos de impugnar la resolución dictada en vía administrativa, debe examinarse a la luz de si la acción dirigida a la impugnación de la sanción impuesta puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera jurídica, que se plasme en un interés real. Ya hemos señalado que ese interés, en su faceta positiva o negativa (supresión de una carga o desventaja) no puede identificarse con el interés moral o la satisfacción personal o espiritual del afectado. El mero interés moral de que se sancione al denunciado, no es suficiente para fundamentar su legitimación STS de 26 de noviembre de 2002 y de 22 de mayo de 2007 (rec. 6841/2003 ), STS de 3 de febrero de 2011 (rec. 4728/2007 ), entre otras. En definitiva, no debe confundirse el interés legítimo con una satisfacción personal o moral del denunciante/ perjudicado, ni sustentar su legitimación en el intento de paliar “el ataque moral sufrido, provocando una cicatrización de la herida espiritual sufrida” o en su “desasosiego y desmoralización”, tal y como pretende la sentencia recurrida en casación. Cuando el denunciante/perjudicado lo que pretende discutir en sede jurisdiccional es la gravedad de la infracción y sanción impuesta, y para ello aduce un perjuicio a su esfera moral, que no le reporta un beneficio o ventaja material alguno, fuera de la satisfacción personal en que se cumpla con la legalidad y se imponga la sanción que él considera justa y adecuada, se confunde el interés legítimo con un interés por la defensa de la legalidad, que no queda amparada en nuestro ordenamiento jurídico fuera de los excepcionales supuestos en los que se reconoce una acción pública.>

La aplicación de las consideraciones transcritas al título de esta entrada me lleva a concluir que no es posible apreciar que el denunciante (por el mero hecho de serlo) tenga un interés legítimo en un proceso contencioso-administrativo iniciado por el sancionado frente a la resolución sancionadora, pues ello, a salvo de la concurrencia de supuestos excepcionales, no va a suponer que la situación jurídica del denunciante-codemandado experimente ventaja alguna por el hecho de que la sanción impuesta en su día se mantenga.

Así las cosas, procede negar con carácter general la posibilidad de que el denunciante pueda comparecer como codemandado en sede contencioso-administrativa. Y es que, en definitiva, el mero interés moral de que se sancione (o se mantenga la sanción) no es suficiente para fundamentar la legitimación que exige el Art. 21.1b) de la LJCA para ser parte demandada.

No debe confundirse el interés legítimo con una satisfacción personal o moral del denunciante, ni sustentar su legitimación en el intento de paliar “el ataque moral sufrido, provocando una cicatrización de la herida espiritual sufrida” o en su “desasosiego y desmoralización”. Y es que, como nos recuerda César Cierco Seira en su libro “El codemandado en el proceso contencioso-administrativo”:

<Tampoco tiene muchas opciones de prosperar, a tenor de la jurisprudencia actual en materia de legitimación activa, el tercero movido por un interés moral esto es, por la satisfacción personal o espiritual expresada en el mantenimiento del acto que se recurre. No debe confundirse, de todas maneras, el interés moral con el daño moral, que sí puede dar origen a una situación de interés legítimo -anudada, por ejemplo, a la tutela de los derechos de la personalidad- y que, en vista de su hoja de servicios, puede resultar eventualmente una vía de entrada inesperada.>

Libro, por cierto, de recomendable lectura si os dedicáis con frecuencia al proceso contencioso-administrativo, ya que:

  • aborda los antecedentes históricos de la figura;

  • ofrece una definición del codemandado, ilustrándonos sobre las zonas en las que se mueve el interés legítimo (zona de certeza positiva; zona de certeza negativa y halo de incertidumbre);

  • desmenuza el estatuto procesal del codemandado, aproximándonos a su indefinido régimen de costas procesales;

  • analiza el régimen del emplazamiento a los terceros interesados y las consecuencias de su ausencia;

  • y termina con unas ideas conclusivas (de mejora) sobre el codemandado.

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