La Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Elche y el límite de lo tolerable en el acceso al empleo público

Una reciente Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Elche ha tenido cierta repercusión en redes por haber anulado unas Bases por las que se convocaba un proceso extraordinario de estabilización en virtud de la Disposición Adicional Sexta de la Ley 20/2021. En las siguientes lineas veremos las razones que llevan a la Sentencia a estimar el recurso, pero antes hay que detenerse en los antecedentes de hecho relevantes de la misma.

A) La recurrente interpone el recurso, por el procedimiento de protección de Derechos Fundamentales, frente a dos Acuerdos de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Elche, a saber:

  • El que aprobó las Bases Generales reguladoras de los procedimientos selectivos de estabilización;

  • El que aprobó las Bases Específicas que regulaban el proceso selectivo de dos plazas de técnico de administración general incluidas en los procesos extraordinarios de estabilización.

B) Para ser más concretos, la recurrente consideraba contrarias al Artículo 23.2 CE las siguientes Bases Generales y Específicas:

1.- Base 6.2 de las Bases Generales de Estabilización del Empleo Temporal, experiencia profesional, apartado B} y Base Sexta, experiencia profesional, apartado B} de las Bases Específicas.

«Experiencia profesional: hasta un máximo de 60 puntos. Se valorará la experiencia acumulada en la Administración convocante respecto de otras Administraciones, hasta la fecha de publicación de la convocatoria en el BOE, según la siguiente diferenciación: A. Servicios prestados en el Ayuntamiento de Elche, en plazas de igual o análoga denominación, pertenecientes a la misma escala, subescala o categoría profesional, grupo y subgrupo de titulación, que la plaza a la que se opta, a razón de 0,00822 puntos por día trabaiado. B. Servicios prestados en otras Administraciones públicas o en el sector público local del Ayuntamiento de Elche de capital íntegramente municipal, en plazas de igual o análoga denominación. pertenecientes a la misma escala, subescala o categoría profesional, grupo y subgrupo de titulación, que la plaza a la que se opta, a razón de 0,00200 puntos por día trabaiado».

2.- Base 6.2 de las Bases Generales de Estabilización del Empleo Temporal, otros méritos, apartado B y Base Sexta, otros méritos, apartado B de las Bases Específicas. En ambos apartados, la Corporación otorga hasta 8 puntos por:

“Superación de ejercicios en procesos selectivos del Ayuntamiento de Elche anteriores a la publicación de las presentes bases generales”.

La Sentencia se estructura en cinco Fundamentos de Derecho. En el Primero se limita a concretar los acuerdos recurridos; en el Segundo se da cuenta de la postura de las partes y del Ministerio Fiscal; en el Tercero se desestima la extemporaneidad del recurso aducida por el Ayuntamiento y se recuerda el objeto y naturaleza del procedimiento especial de protección de los Derechos Fundamentales; en el Cuarto se hace un repaso a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el Artículo 23.2 CE y, a renglón seguido, se analizan las Bases en cuestión. Veámoslo:

Así, y respecto a la Base 6.2 de las Bases Generales de Estabilización del Empleo Temporal, experiencia profesional, apartado B} y Base Sexta, experiencia profesional, apartado B} de las Bases Específicas, la Sentencia concluye la nulidad de las mismas con los siguientes razonamientos -página 8 y 9-;

<Como se puede apreciar, la valoración que la Corporación concede a la experiencia obtenida en plaza de igual o análoga denominación, misma escala o subescala, grupo y subgrupo de titulación en otra Administración es ¼ de la que se otorga por los servicios prestados en la misma plaza en el Ayuntamiento de Elche. Esto constituye una vulneración de los derechos fundamentales contemplados en los artículos 14 y 23.2 de la Constitución Española, en relación con lo dispuesto en el artículo 103.3 de la misma pues se convierte así este  proceso extraordinario de estabilidad en un proceso restringido para que accedan solo los funcionarios del Ayuntamiento de Elche.

Con el baremo aprobado, resultan necesarios casi 83 años de experiencia en otras Administraciones Públicas para alcanzar los 60 puntos que se otorgan en este apartado del baremo, lo que obviamente supera el”límite de lo tolerable”, fijado por el Tribunal Constitucional para proscribir toda aquella valoración de la experiencia que se convierta en determinante de la superación del proceso selectivo, como así sucede en el presente caso. (Sentencia del Tribunal Constitucional 111/2014, de 26 de junio del 2014) Igualmente, como alega la actora, es casi imposible llegar a los 30 puntos que constituyen la mitad de la valoración de la experiencia, ya que para ello se necesitarían más de 41 años de servicios en otra Administración. Siendo además que la experiencia profesional es el mérito determinante del resultado del concurso convocado con lo cual, exigir más de 80 años de experiencia en otra administración para poder tener la posibilidad de obtener alguna de las plazas convocadas supone introducir un mérito inalcanzable.

Sobre la expresión plazas de igual o análoga denominación” contenida en las bases impugnadas. Según la Ley 20/2021 se debe valorar la experiencia en el cuerpo, escala o categoría de las plazas que se convocan (en el presente caso, plazas del grupo A, subgrupo Al, Escala administración general) con independencia de la denominación que cada Administración Pública utilice para identificar dichas plazas.

Así exigir la misma nomenclatura de la plaza, supone, efectivamente, como alega la actora introducir un nuevo parámetro que vulnera el derecho de igualdad.>

En lo que se refiere a la Base 6.2 de las Bases Generales de Estabilización del Empleo Temporal, otros méritos, apartado B y Base Sexta, otros méritos, apartado B de las Bases Específicas, la Sentencia concluye (folio 9):

<En ambos apartados, la Corporación otorga hasta 8 puntos por “superación de ejercicios en procesos selectivos del Ayuntamiento de Elche anteriores a la publicación de las presentes bases generales”.

Por las mismas razones anteriores, si el Ayuntamiento decide valorar este mérito, no solo deberá ponderar  la  superación  de  ejercicios  de  procesos  selectivos  del Ayuntamiento de Elche sino también la superación de procesos selectivos del mismo cuerpo, escala o categoría de las plazas convocadas en cualquier otra Administración pública.

El Informe presentado por el Ayuntamiento de Elche, no desvirtúa las anteriores consideraciones, las funciones desempeñadas por sus funcionarios interinos van asociadas al puesto de trabajo que se ocupa pero lo que se estabilizan no son los puestos concretos ocupados, sino las plazas del Grupo A, Subgrupo A1, escala administración general. Por lo demás, apelar a! “interés público”  respecto a la estabilización de sus funcionarios interinos, es aplicable también a todos los demás interinos concurrentes de otras Administraciones que reúnan los requisitos.

Vistas las alegaciones de las partes y medios de prueba practicados, resulta indudable que con las bases referidas a la valoración de experiencia adquirida en el Ayuntamiento de Elche, nomenclatura de los puestos y valoración de procesos selectivos de dicha Corporación,  nadie puede privar a los funcionarios interinos del Ayuntamiento del Elche de acceder a   la plaza consolidada frente a otros funcionarios de igual categoría con más experiencia incluso pero de otros lugares, pues la puntuación máxima, que podrían obtener los demás concurrentes al proceso, que no fueran funcionarios interinos de dicha Corporación, no superaría nunca a la valoración del mérito relativo a su Experiencia profesional (que, además, no guarda proporción con la valoración de méritos de la fase de Concurso, STC (Pleno) número 27/2012, de 1 marzo , FF.JJ. 8 y9)>

Por último, y también en el Fundamento de Derecho Cuarto (in fine), la Sentencia se pronuncia sobre las pretensiones de reconocimiento de situación jurídica individualizada interesadas por la actora. Ello se debe, en esencia, a que el Ayuntamiento consideraba que las mismas no podían ser acogidas en virtud del Artículo 71.2 LJCA. A tal respecto señala la Sentencia:

<Tales bases no garantizan la igualdad, ni proporcionad en el acceso y determinan por sí mismas el resultado del proceso selectivo, infringiendo el principio de igualdad en el acceso a la función pública establecido en el artículo 23.2 de la Constitución*, por lo que debe estimarse el recurso, de conformidad con lo establecido en el artículo 121 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa** ,y estimar la demanda en cuanto a la pretensión de anulación de la actuación administrativa recurrida y demás contenidas en el suplico, no entendiendo que excedan lo dispuesto en el artículo 71.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa sobre que “los órganos jurisdiccionales no podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados” y ello porque han sido discutidas en el procedimiento y  dadas las alternativas fijadas por la doctrina constitucional  entiendo que no cabría otra interpretación distinta en esencia, por lo que de ser declarada la firmeza de la sentencia el acto administrativo solo podrían adoptarse o modificarse las bases en el sentido expuesto.>

En definitiva, una Sentencia que anula unas Bases por cuanto los méritos de “experiencia” y de la “superación de ejercicios en procesos selectivos” no respetan, a juicio de la Juez, el principio de igualdad en el acceso al empleo público. Por decirlo de otra manera, los méritos en disputa han superado el límite de lo tolerable de la Juez a quo. Veremos que dice la Sala de lo CA del TSJ, porque seguro que el pleito tiene segunda parte.

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  1. Pau Albert Martí 8 de febrero de 2023 at 00:45 - Reply

    En primer lugar gracias por el exhaustivo análisis y por compartir la sentencia, de gran interés por cierto.

    En segundo lugar, me permito la licencia de aportar algunos detalles, que como bien apuntas, seguro son tenidos en cuenta en la apelación, y posterior casación.

    A) En relación con la excepción procesal, aunque veo ciertas debilidades a la motivación, me parece correcta la decisión de desestimarla y entrar a valorar el fondo.

    B) En relación con la valoración de la experiencia profesional dos parecen ser las censuras que proyectan la naturaleza restringida que el Magistrado ad quo le otorga al proceso selectivo:

    1) Que la valoración en el Ayuntamiento convocante tiene más valor que la perfeccionada en otras Administraciones y sector público (concretamente de 1/4). En relación con esta cuestión cabe decir que la STS 878/2019, de 24 de junio (ECLI:ES:TS:2019:2186) ha avalado dicha proporción (25% en otras administraciones) afirmando a renglón seguido que "No apreciamos, por otra parte, la infracción del artículo 23 de la Constitución que afirma el segundo de los motivos de casación ni tampoco que de la sentencia de esta Sala de 25 de abril de 2012 (casación 7091/2010 ) se siga que haya de apreciarse en las bases de la convocatoria una diferencia de tratamiento injustificada. En efecto, no parece arbitrario atribuir distinta puntuación a la experiencia previa en la Administración según se haya adquirido en la misma a la que pertenece la plaza convocada o a otra diferente. Aun pudiendo haber elementos comunes entre una y otra, no cabe duda de que no es el mismo el contexto organizativo y funcional correspondiente ni de que tampoco coinciden, en principio, las competencias y funciones ni la normativa a aplicar. Por lo tanto, mediando esas diferencias no es irrazonable que también difiera la puntuación."

    2) En relación al que las plazas de igual o análoga denominación, creo que el Juzgador confunde el concepto de plaza con la del puesto de trabajo, denominación que eventualmente puede coincidir, pero que se refiere a extremos diferentes. Es evidente que la experiencia se debe valorar en relación con una determinada plaza (entiéndase cuerpo), no en relación amplia a un grupo, subgrupo o escala. Es decir, se pueden convocar plazas de trabajador social, normalmente subgrupo A2, y plazas de Educador Social, normalmente subgrupo A2, y no se podrá valorar la experiencia con el mismo valor, porque las funciones de ambos cuerpos -vinculadas normalmente con los puestos que pueden proveer- no son equivalentes. Efectivamente la denominación no debe ser idéntica, porque cada Administración puede establecer la que considere en base a su potestad de autoorganización, por lo que lo importante será la identidad funcional, pero no el grupo, subrupo o escala que la Sentencia utiliza para anular dicha referencia.

    C) En relación con que únicamente se puntué haber superado sin plaza procesos del Ayuntamiento convocante me parece absolutamente lógico, habida cuenta que es dicha Administración la que configura dichos procesos, no necesariamente teniendo los de las demás Administraciones misma exigencia de nivel, ni de pruebas, etc. Además, la autonomía local me parece también debe amparar esa especial consideración.
    Veremos como acaba este pleito, porque la cuestión es de máxima actualidad.

    Saludos,

    • Arturo Hernández 8 de febrero de 2023 at 18:14 - Reply

      Muchas gracias Emilio, Toni y Pau por vuestro análisis, aportaciones y comentarios: quisiera aportar un aspecto que me parece importante, y es el de la motivación.
      Es cierto que el TS, como indica Pau, ha avalado ese 25% cuando la experiencia se ha adquirido en otra Administración, pero hay que conocer la motivación. Se trata de una Sentencia que trata sobre la valoración que una Administración Autonómica pretende en la convocatoria. Y las motivaciones que acepta el TS son que no es el mismo el contexto organizativo y funcional correspondiente ni de que tampoco coinciden, en principio, las competencias y funciones ni la normativa a aplicar; y ello porque cada Admón Autonómica puede tener diferentes competencias, organizaciones y funciones.
      No es así en la generalidad de Admones Locales, por ejemplo, en Ayuntamientos.
      ¿Qué motivación se puede encontrar para valorar 1/4?
      Yo no encuentro un motivo que pueda mover a semejante diferencia.
      Lo que subyace en las valoraciones, a mi modo de ver, es la voluntad de las Admones de no pagar indemnizaciones, de quedar bien con su personal interino y con los sindicatos.
      La valoración se trata de un acto discrecional de la Admón, dentro de su autonomía, pero éste debe estar motivado, so pena de caer en arbitrariedad (proscrita).

      Un saludo:
      Arturo

  2. Toni 8 de febrero de 2023 at 09:56 - Reply

    Pues para nada de acuerdo con tu comentario. A este respecto, en cuanto al sistema de acceso que ha de regir estos procesos de estabilización, indica el citado art. 2.4 de la Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, que “se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate”, es decir, la Ley es taxativa en cuanto a la configuración de los méritos relativos a la experiencia profesional: no se prevén en un puesto concreto y tampoco en una corporación local concreta; sin embargo, las bases, en el apartado de méritos profesionales citado, adoptan el criterio de otorgar una puntuación diferencial sustantivamente mayor que al resto de candidatos con análoga experiencia en puestos similares de otras Administraciones locales, al personal que ha prestado servicios específicamente en puestos de la propia Diputación, revelándose como decisiva para la resolución del proceso selectivo.
    En la práctica, nos encontramos ante un proceso restringido que impide la libre concurrencia de otros candidatos con análoga experiencia adquirida en otras Corporaciones Locales. Ello contraviene la doctrina constitucional en esta materia (STC 281/1993, de 27 de septiembre) y la del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sentencias de 23 de febrero de 1994, de 12 de mayo de 2005 y de 26 de octubre de 2006) por afectar a la libertad de circulación de trabajadores, proscribiendo ambas la valoración diferente de puestos similares.

    Incidiendo en la línea anterior, hay que considerar la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de abril de 2012, en la que hace referencia al pronunciamiento del Tribunal Constitucional en Sentencias anteriores, especificando que: “Y una diferencia no justificada es, precisamente, la contenida en el baremo ahora enjuiciado, toda vez que diferenciar a los concursantes en función del Ayuntamiento en el que han adquirido determinada experiencia y no a partir de la experiencia misma, con independencia de la Corporación en la que se hubiera adquirido, no es criterio razonable, compatible con el principio constitucional de Igualdad. Antes aún, con semejante criterio evaluador se evidencia una clara intención de predeterminación del resultado del concurso a favor de determinadas personas y en detrimento constitucionalmente inaceptable– de aquéllas que, contando con la misma experiencia, la han adquirido en otros Ayuntamientos.”
    En la misma línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de Octubre de 2022, versa sobre un proceso de estabilización de personal temporal por un cómputo distinto de los servicios prestados sin una justificación objetiva y confirma una doctrina consolidada sobre la discriminación en cuanto a experiencia, sirviendo de referencia para establecer los límites en la elaboración de las convocatorias y bases de los procesos de estabilización. Anula la base concreta “dado que ninguna razón se había ofrecido para justificar tal disparidad anulando, de esta manera, las bases generales y específicas que permitían puntuar el doble los servicios prestados”,
    y
    específica “se trata de saber si está justificado o no, supuesto el ejercicio de las mismas funciones por todos los aspirantes, que el desempeño del puesto de trabajo incluido en la convocatoria deba implicar, por esa sola circunstancia, una valoración doble respecto de la que recibe el desempeño de otro con el mismo contenido funcional pero no incluido en la convocatoria (…….) , debemos concluir que el distinto trato dado a uno y a otros carece de justificación objetiva y razonable y, por tanto, incurre en la vulneración del artículo 23.2 de la Constitución y, en relación con él, de su artículo 103.3.”

    En este mismo sentido se pronunció el Tribunal Constitucional en sentencia 111/2014, de 26 de junio, en la que proscribe las pruebas restringidas, incluso cuando están amparadas por normas con rango de Ley, al tratarse de un procedimiento excepcional como es el proceso de estabilización extraordinaria debiendo ser procesos abiertos, no procesos restringidos.

    Ya que pones jurisprudencia del TS, mejor pon la última sentencia dictada aplicable a un cao homólogo, que es la de 18 de octubre de 2022, donde el TS deja claro que una diferencia, no justificada en la distinta valoración de los méritos x experiencia en función del organismo en el que se adquiere esa experiencia vulnera la constitución y por tanto es nula de pleno derecho.

  3. Javier de la Torre 8 de febrero de 2023 at 21:38 - Reply

    Me resulta llamativo cuando menos la motivación dada para considerar como temporaneo el recurso contra unas bases reguladoras de los procesos selectivos a convocar, y en relación con ello que el juzgado admita sin ningún tipo de razonamiento aunque sea estereotipado su competencia para conocer de la impugnación de unas bases generales, teniendo en cuenta que el Tribunal Supremo ha dictaminado que constituyen disposiciones de carácter general, atendido su carácter regulatorio.
    El hecho de que las bases reguladoras que aparecen publicadas en el boletín oficial correspondiente ofrecieran potestativamente el recurso de reposición como si se tratara de un acto administrativo desde luego no altera su naturaleza.
    Y en lo que respecta al fondo en términos generales estoy de acuerdo con la solución dada en la sentencia; en una ocasión tuve que defender la convocatoria de un concurso oposición cuyo resultado al igual que en este se extrapolaría a los demás procesos convocados, en los que se valoraba los méritos que aquí se tratan con un tope de puntuación en función de la Administración en la que se hubieran prestado los servicios, si bien el mes trabajado valía lo mismo que en la administración convocante.
    Gracias Emilio!
    Javier de la Torre

  4. Miguel 9 de febrero de 2023 at 13:35 - Reply

    Dónde se puede obtener la sentencia? Muchas gracias